بررسی پیش‌نویس اصلاح قانون بازار بورس؛مرتضی عبدالحسینی، پژوهشگر اقتصاد: ایران یکی از کشورهایی است که بازار بورس آن قدمتی در حدود 5 دهه را پشت‌سر گذاشته با این حال همچنان نتوانسته بازاری کارا یا نزدیک به معیارهای جهانی که در خدمت رشد و توسعه اقتصادی باشد، ایجاد کند. تصویب قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۸۴، نقطه عطفی در تاریخ اقتصاد ایران به‌شمار می‌رود که در آن نظام مالی جدیدی ایجاد و نهاد‌های مالی رونق تازه‌ای یافتند. با این وجود اما قوانین یادشده نتوانسته‌‌اند اهدافی نظیر تقارن اطلاعاتی افزایش کارایی در معاملات یا افزایش نفوذ بازار سرمایه در میان تمامی اقشار مردم را به شکل پایدار تامین کنند و نمود بارز قامت کوتاه قوانین را در سال 99 و بحران‌های خلق‌الساعه و گاهی دست‌ساز مقامات مسئول دیدیم. در‌حالی که بسیاری از کارشناسان بر این باورند که موضوعات موردبحث تا حدی وابسته به مسائل و مشکلات مربوط به اقتصاد سیاسی و نقش پررنگ ذی‌نفعان در اقتصاد است، با این حال هیچ‌کدام از آنها منکر این امر نیستند که نارسایی قوانین و مقررات خود نیز به عاملی بدل‌شده تا رسیدن به اهداف یادشده را برای کشور با دشواری مواجه کند. همین امر سبب‌شده تا اصلاح قوانین حاکم بر بازار سرمایه طی سال‌ها و ماه‌های اخیر موردتوجه سیاستگذاران و تصمیم‌گیران عالی کشور باشد و با توجه به اینکه توسعه کمی بازار سرمایه و چندبرابر شدن تعداد سهامداران در بازارهایی نظیر سهام تنها در مدت کوتاهی رخ داده، طبیعتا باید لزوم تغییر و تحول در این بخش از اقتصاد بیشتر موردتوجه قرار گیرد. در همین راستا طی روز‌های اخیر پیش‌نویس طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که گزارشی از کارگروه بازار سرمایه کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بوده، منتشر و با واکنش‌های مثبت و منفی زیادی روبه‌رو شد. از آن جایی که این پیش‌نویس فعلا توسط کمیسیون اقتصادی مجلس منتشرشده و قاعدتا تا رسیدن به یک قانون، مسیر نسبتا قابل توجهی را در پیش دارد، هنوز فرصت مناسب برای طرح و بررسی نکات جدید در‌مورد آن وجود دارد. در این نوشتار سعی‌شده نکات مثبت و منفی این پیش‌نویس به‌صورت موردی مطرح شود.
حقیقی‌ها صاحب کرسی شدند
در پیش‌نویس جدید چند قدم رو‌به‌جلو وجود دارد که برخی از آنها جزء مطالبات بلندمدت فعالان بازار محسوب می‌شود. برای مثال در نخستین ماده از پیش‌نویس یاد شده که در آن ترکیب شورای عالی بورس آمده، به ترکیب قبلی 2 عضو ناظر از سوی مجلس شورای اسلامی و یک عضو به‌عنوان نماینده کانون سهامداران حقیقی اضافه شده است. در ماده 16 این پیش‌نویس نیز گفته شده که سازمان بورس و اوراق بهادار مکلف است اساسنامه کانون سهامداران حقیقی بازار سرمایه را ظرف مدت سه ماه از ابلاغ این قانون تهیه کند. تشکیل چنین مجمعی می‌تواند سهامداران حقیقی را در شورای عالی بورس دارای کرسی و حق رای کند که می‌تواند ساختار بازار سرمایه را از حقوقی‌محور به حقیقی‌محور تغییر دهد و برای سهامداران حقیقی در بازار سرمایه حقوق و اختیاراتی قائل شود. دوم آنکه معرفی برخی از اعضای شورای عالی بورس در قانون جدید به خود اعضای شورا واگذار شده که با توجه به تضاد منافع احتمالی دولت با بورس قدمی رو‌به‌جلو است، به‌عنوان مثال یک خبره مالی با معرفی اتاق بازرگانی به ترکیب اضافه شده است. در بحث ارتقای شفافیت نیز مقرر شده تمامی اعضای شورا میزان سهامداری خود و اشخاص وابسته را در بدو انتصاب به رئیس قوه قضائیه اعلام کنند. از طرفی اقداماتی نیز در‌جهت فرهنگ‌سازی و آموزش بازار‌های مالی صورت گرفته که به‌عنوان مثال در ماده 5 و 6، شورای عالی انقلاب فرهنگی مکلف به تهیه سند ارتقای دانش مالی و اقتصادی ایران در تمام سطوح آموزشی شده است. در ماده 14 و 15 نیز بر افزایش ظرفیت بورس کالا و انرژی تاکید شده که می‌تواند قیمت‌گذاری‌های دستوری و دخالت‌های بی‌مورد را با محدودیت‌های قابل توجهی مواجه کند.
چالش‌های اصلی به‌قوت خود مانده‌اند!
روی دیگر این پیش‌نویس اما نقاط ضعفی وجود دارد که در روز‌های اخیر در اعتراض به ماده 7 نمود بالای آن را می‌بینیم و کار حتی به تشکیل پویش‌های اعتراضی در فضای مجازی نیز رسیده است. در ادامه 7 مورد از کاستی‌ها و مطالباتی که جای خالی آنها در متن پیش‌نویس وجود دارد، بررسی شده:
1- یکی از مشکلات عمده بازار سهام و از دلایل غیررقابتی و کم‌عمق بودن آن نسبت سهامداران حقیقی و حقوقی و فعالیت‌های خرید و فروش نامتوازن است. لذا سهامداران حقوقی به‌خاطر وزن و سهم بالایی که دارند از قدرت بازاری بیشتری نسبت به سهامداران حقیقی برخوردار هستند و درواقع یکی از موانع اصلاح بازار سرمایه همین نسبت بالای حقوقی به حقیقی در اکثر سهام‌های بازار سرمایه است که موجب ایجاد ریسک و رویگردانی سهامداران حقیقی از بازار سرمایه می‌شود. در همین مورد همان‌طور که گفته شد عضویت یک نماینده کانون سهامداران حقیقی در شورای عالی بورس قدمی رو‌به‌جلو است، اما با این وجود همچنان موازنه بازار به‌نفع حقوقی‌ها سنگینی می‌کند. هرچند در ماده 12 پیش‌نویس، قانون مالیات‌های غیرمستقیم به‌طوری اصلاح شده تا شرکت‌ها در داشتن حداقل 20 درصد سهام شناور تحریک شوند، اما باز هم کافی نیست. در‌حال حاضر تعداد زیادی از سهام‌های بازار کمتر از 10 درصد سهام شناور دارند که حتی در قانون پیش‌نویس نیز ملاحظاتی برای آن در‌نظر گرفته نشده است. محدود کردن اقدامات انحصاری، غیرشفاف و سوداگرانه سهامداران حقوقی موجب اعتماد بیشتر عموم مردم به بازار سرمایه می‌شود که چه در قانون مصوب سال 84 و چه در پیش‌نویس اصلاحی که در‌حال حاضر روی میز بررسی است، چندان پررنگ نیست، 2- براساس آخرین اطلاعات سازمان بورس، در آبان 1400 در حدود 38 میلیون کد فعال حقیقی در بازار بورس وجود داشته است که حداقل یک‌بار معامله‌ای را ثبت کرده‌اند. این نسبت با توجه به جمعیت 84 میلیونی ایران بسیار بالا بوده و همین مورد احتمال تصمیمات خطا و هدررفت سرمایه‌ها را بالا‌تر می‌برد. از همین رو بهتر بود که در پیش‌نویس جدید، قوانینی برای احراز صلاحیت علمی افراد برای ورود به کارزار بورس در‌نظر گرفته شود. هرچند این اقدام پلیسی مورد مذمت افرادی است که می‌خواهند آزادانه و بدون داشتن هیچ‌گونه سوادی به فعالیت در بازار‌های مالی بپردازند، اما با توجه به اتفاقات اخیر به‌خوبی واقفیم که در بلندمدت فرهنگ‌سازی و آموزش پاسخگو خواهد بود. در این مورد می‌توان آزمون‌ها و گواهینامه‌های مخصوصی طراحی کرد که به‌صورت منظم توسط کارگزاری‌ها از متقاضیان جدید بازار سرمایه گرفته شده و براساس توانایی افراد اجازه فعالیت برای آنها صادر شود، 3-طبق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار، سازمان بورس موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی مالی و مستقلی است که درآمد آن از محل کارمزدهای معاملاتی تامین می‌شود. طبق این ماده قانونی هر شخصی پس از پذیرش هرگونه از مناصب مدیریتی در ارتباط با بازار سرمایه باید استقلال حرفه‌ای را در همه تصمیم‌گیری‌ها حفظ کند. اما با نگاهی به ترکیب شورای عالی بورس به‌عنوان عالی‌ترین رکن تصمیم‌گیر در ارتباط با بازار سرمایه چه در قانون مصوب 1384 و چه در پیش‌نویس جدید، همه چیز حاکی از وابستگی بیش از پیش بازار سرمایه به دولت است. در ارتباط با ترکیب شورای عالی بورس ذکر دو نکته الزامی است؛ یکی اشخاص حقیقی که تحت‌عنوان خبره مالی و نماینده بورس کالا به عضویت شورای عالی بورس درمی‌آیند و با تصویب هیات‌وزیران به این شورا می‌پیوندند، بنابراین انتظار اتخاذ تصمیماتی مستقل از سیاست‌های دولت از این‌گونه افراد را نخواهیم داشت. از طرفی مصوبات شورا با رای دو‌سوم اعضای حاضر در جلسه شورای عالی بورس به تصویب می‌رسد که با توجه به ترکیب اعضا درواقع به‌معنی لزوم موافقت نفرات دولتی یا منتخب دولتی است. همین موارد است که شاید اجازه سوءاستفاده دولت از بازار به مانند آنچه در سال 99 شاهد بودیم را می‌دهد و از طرفی دست افراد مستقل برای مقابله با تصمیمات حق‌به‌جانب دولتی‌ها را بسته نگه داشته است، 4- در تبصره 7 ماده 3 از لزوم انتشار مصوبات در راستای انتشار و دسترسی آزاد اطلاعات گفته شده که البته مورد کامل‌تر آن پخش علنی جلسات شورا است تا سهامداران و فعالان بازار از روند تصمیم‌گیری و چند و چون تصمیمات نیز مطلع باشند، 5- در ماده 38 که بیشترین حرف و حدیث‌ها در روز‌های اخیر حول آن بوده، آمده است: «هرگونه تبلیغ، آموزش، برنامه یا محتوایی برای ارائه خدمات مرتبط با بازار بورس و اوراق بهادار براساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف مدت چهار ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط شورا تهیه و به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد.» قانون‌گذار درواقع با این قانون به‌دنبال متمرکز کردن آموزش از طریق مجوز است، این در‌حالی است که بهتر بود قانون‌گذار، مدرسین و مروجین با هویت بازار سرمایه را تشویق و در‌صورت بروز تخلف با آنها برخورد جدی کند. در دنیایی که مباحث سرمایه‌گذاری به‌سمت موارد غیرمتمرکز پیش می‌رود قطعا متمرکز کردن آموزش و از جهتی رانتی کردن آن نه‌تنها کمکی به وضعیت فعلی نمی‌کند، بلکه به ضرر آن نیز خواهد بود. در این مورد پیشنهادهای متنوعی می‌توان ارائه کرد که یکی از آنها احراز‌صلاحیت علمی و تجربی مدرسین و اعلام اسامی آنها از سوی سازمان بورس است. به‌طور همزمان مدرسین بدون‌مجوز نیز نباید در‌صورت فعالیت با اقدامات پلیسی و امنیتی مواجه باشند، بلکه باید در مقابل آنها فعالان با هویت مورد تشویق و معرفی به علاقه‌مندان قرار گیرند، 6- از جمله مصادیق تعارض منافع می‌توان در بازار سرمایه به تصدی همزمان دو یا چند شغل، رانت اطلاعاتی، تصمیم‌گیری در شرایط نفع شخصی، پذیرش هدیه، در‌های چرخان، اشتغال همزمان، خویشاوندسالاری، تعارض درآمد و وظایف، اتحاد ناظر و منظور، اتحاد مجری و قاعده‌گذار و... اشاره کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد با وجود این در اغلب کشورها درراستای مدیریت تعارض منافع، قانونی به همین عنوان تصویب شده و اجرا می‌شود، با این حال در کشور ما لایحه تعارض منافع در چندین نوبت تهیه شده و طی سال‌های مختلف در راهروهای دولت و مجلس به‌جای توجه، تنها خاک خورده است. در پیش‌نویس جدید نیز ملاحظاتی در این مورد دیده نمی‌شود. تنها اعضای هیات‌مدیره سازمان بورس اوراق بهادار تهران هستند که برای اشتغال همزمان دچار محدودیت هستند و بقیه مدیران منعی از این بابت ندارند. بررسی‌های «فرهیختگان» نشان می‌دهد که ۲۵ عضو هیات‌مدیره ارکان مختلف بورس (بورس، فرابورس، بورس انرژی، شورای عالی بورس و...) به‌طور همزمان در هیات‌مدیره ۶۸ شرکت خصوصی که عموما فعالیت مالی دارند، عضو هستند که در خوشبینانه‌ترین حالت حاکی از عدم‌رعایت تعارض منافع است، 7. مورد دیگری که در مرور ماده‌های قانون پیش‌نویس دیده می‌شود، ضرب‌الاجل‌های مکرری است که داده شده، این در‌حالی است که سابقه بازار نشان می‌دهد تصمیمات اینچنینی هیچ‌گاه پاسخ مناسب نداشته است. درواقع نگاه پادگانی در بسیاری از مواد طرح بروز دارد که ممکن است کیفیت تصمیمات حاصل از این مواد را با چالش‌های جدی روبه‌رو کند.
مطالب پیشنهادی
