محمدمهدی نجفی، پژوهشگر اقتصادی: اگر به روال سال‌های قبل پیش برویم، تا یک هفته دیگر دولت باید بودجه شرکت‌های دولتی را به مجلس بفرستد. گزارش‌های واصله از نظام بودجه‌ریزی در ایران، بودجه شرکت‌های دولتی را به‌عنوان یک معضل بیان می‌کند، گزارش اخیر دیوان محاسبات در مورد تفریغ بودجه سال ۹۹ حکایت از ۱۳۷ درصد انحراف در میزان سود، درآمد و هزینه‌های بودجه شرکت‌های دولتی داشته است. طبق قانون بودجه ۱۴۰۰ بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از لحاظ درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار بالغ بر 1571 هزار میلیارد تومان است. طبق آمارها، حدود 70 درصد بودجه سالانه جمهوری اسلامی ایران مربوط به شرکت‌های دولتی می‌شوند. بخشی که از عدم شفافیت برخوردار است و از اصلی‌ترین دغدغه‌های اقتصاددانان بررسی بهره‌وری و کارایی مجموعه شرکت‌های دولتی در ایران است. طبیعی است که نحوه برخورد سیاستگذار و رسانه سبب پذیرش سخت مردم نسبت به شرکت‌های دولتی شده و این پیچیدگی و گره ذهنی نسبت به شرکت‌های دولتی سبب شده تا اذهان عمومی جبهه‌ای مقابل آن نیز داشته باشند و حق هم دارند. موفقیت استارتاپ‌های نوظهور و پیروزی آنارشیسم بازاری بر دولت سبب این شده است تا کاربر حس خوبی نسبت به شرکت‌های دولتی نداشته باشد. همگان این را در میان انتخاب بانک‌ها و تجربه حساب پس‌انداز نیز دارند. حقیقتا تبلیغات بانک‌های خصوصی وسوسه‌انگیز‌تر از بانک‌های دولتی است. بگذارید کمی از شرکت‌های دولتی دورشویم. اصلا همین مدرسه خودمان. تبلیغات باکلاس مدارس غیرانتفاعی و موفقیت آنها در کنکور و ماهیت تربیت طفل خانگی سبب شد تا جوامع عمومی آن را نسبت به مدارس دولتی برتر بدانند. شاید بگوییم شرکت‌های دولتی ناکارآمد هستند! خصوصی‌سازی در شرکت‌های دولتی غالبا با بهبود کارایی و بهره‌وری همراه بوده و گزارشات جهانی نشان می‌دهد که بهبود کارایی در نهاد‌های دولتی خصوصی‌سازی شده کشورهای توسعه یافته بیشتر از کشورهای درحال توسعه بوده است. البته استثنائات بسیار جدی هم وجود دارد که در ادامه خواهیم گفت.

تجربه جهانی اداره شرکت‌های دولتی

برای بررسی جدی‌تر مجبوریم کمی بیشتر عمیق شویم و ماهیت شرکت‌های دولتی و نتایج آن را در کره خاکی بررسی کنیم. مطابق تعاریف بین‌المللی شرکت دولتی به بنگاهی اطلاق می‌شود که در کمینه نصف سهام آن در اختیار دولت قرار گیرد. جالب اینجاست که بدانید طبق این تعریف شرکت‌هایی همچون سایپا و ایران خودرو بنگاه دولتی نیستند ولی رفتاری کاملا منطبق با یک شرکت دولتی دارند!

البته این بیان مطابق با مابقی اسناد بین‌المللی مقیدتر نیز می‌شود. مالکیت اکثریت حق رای بر‌ای دولت، سهام و امتیازات طلایی، کنترل انتصابات و برکناری پرسنل اصلی، کنترل هیات‌مدیره یا سایر ارگان‌های حاکم و... از ابزارهای لازم برای سیاستگذاری حاکم بر شرکت‌های دولتی است.

ازجمله کارکردهای بنگاه‌های دولتی که حکمران به آن پرداخته است دریافت مالیات پنهان و عیان از طریق فروش محصولات خاص با قیمت بالا و به شکل انحصاری است و متاسفانه در کشور ما از این سیاستگذاری استفاده نمی‌شود. سهم بسیار کم شرکت‌های دولتی در تامین درآمدهای مالیاتی نشان‌دهنده این است که دولت نتوانسته یا تمایلی نداشته است آن‌طور که باید بر گردش مالی و هزینه‌های این شرکت‌ها نظارت کند و با جلوگیری از هزینه‌های غیرضروری و اصلاح ساختار مدیریتی آنها، درآمدهای مالیاتی بیشتری از قبیل فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های دولتی کسب کند. گزارشات بودجه نشان می‌دهد سهم بسیار کمی از شرکت‌های دولتی در تامین درآمدهای مالیاتی صرف می‌شود تاجایی که این رقم در بودجه 1399 به 3.5درصد رسیده است.

 ازسوی دیگر تعدادی از بنگاه‌های دولتی مامور خرید انحصاری برخی از کالاها با قیمت‌های پایین و به صورت سراسری و تضمینی هستند. همانند بنگاه‌های دولتی ایران که برنج را از کشاورزان شمال کشور خریداری می‌کنند. نکته مهم اینجاست که خرید انحصاری ازجمله کارکردهای این بنگاه‌هاست

گزارشات سازمان همکاری و توسعه اقتصادی که شامل 40 کشور می‌شود نشان می‌دهد؛ 53808 شرکت دولتی با ارزش بیش از 31.6 تریلیون دلار و اشتغال مستقیم بیش از29.2 میلیون نفر گزارش می‌شوند. جالب اینجاست که بدانید چین، هند، کره‌جنوبی و ایتالیا پیشتازان بخش بنگاه‌های دولتی در جهان هستند. اما لزوما کارایی منتج به سرمایه بیشتر در این بنگاه نشده است. همان چیزی که در علم اقتصاد بنگاه‌های کاربر و سرمایه‌بر تلقی می‌شود. به نظر می‌رسد پیروزی حکمرانی شرکت‌های دولتی در اقتصاد زمانی رخ می‌دهد که کشورها شناخت صحیحی از نوع اقتصاد و بنگاه‌های کاربر و سرمایه‌بر دارند. نروژ با 9.6 درصد، لتونی با 6.7 درصد و استونی با 4.8 درصد بزرگ‌ترین بخش دولتی از نظر اشتغال صنعتی و خدماتی را نشان می‌دهند. اگر بخواهیم دقیق‌تر بیان کنیم این مطلب بدان معناست که در بخش کشورهای اروپای مرکزی، تعداد زیادی از اشتغال و کار صرف بنگاه‌های دولتی می‌شود.

25 درصد شرکت‌های دولتی زیان‌ده هستند

گزارشات حوزه شرکت‌های دولتی نشان از زیان 25 درصدی آنان در سال 1399 دارد. اگر بخواهیم دقیق‌تر به این موضوع بنگریم باید به نسبت هزینه‌ها به درآمدها برای دریافت کارایی آنان بنگریم. براساس گزارشات واصله از سازمان بازرسی کشور تفاوت چشمگیر 20 درصدی در میان تفاوت عملکرد و قانون نظام بودجه دیده می‌شود.

درحال حاضر ۳۸۲ شرکت دولتی در بخش‌های مختلف بانکی، آب، برق، نفت و... وجود دارند که میزان بودجه آنها در سال جاری(1571 هزار میلیارد تومان) بوده و از میان این شرکت‌ها ۵۹ مورد زیان‌ده بوده و ۳۲۳ شرکت مابقی هم سودده و سربه‌سر هستند. البته گفته می‌شود که در جریان انتشار صورت‌های مالی برخی از این شرکت‌های دولتی، مقاومت‌هایی هم برای عدم افشای اطلاعات وجود داشته، هرچند تاکید وزیر اقتصاد، چاره‌ای جز انتشار برای آنها نگذاشته است.

این بدان معناست که نهاد حکمرانی مجموعه‌هایی را تحت تکفل دارد که بازدهی اقتصادی آنان منفی است و هزینه‌های بالایی را نسبت به درآمدشان دارد.

آن‌طور که در بودجه سالانه قابل مشاهده است، دولت از سه طریق به شرکت‌های دولتی کمک می‌کند؛ اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات عمرانی و وجوه اداره شده. بررسی ارقام بودجه سال جاری نشان می‌دهد درمجموع تعداد ۵۹ شرکت دولتی در فهرست شرکت‌های زیان‌ده قرار دارند که ۳۵ شرکت اعتبار هزینه‌ای معادل 4 هزار و 362 میلیارد تومان از محل منابع عمومی دریافت می‌کنند. کمک زیان ۲۵ شرکت آب منطقه‌ای به میزان ۱۲۵ میلیارد تومان است. برای ۲۴ شرکت زیان‌ده نیز اعتبار هزینه‌ای منظور نشده و شرکت از محل منابع داخلی خود زیان پیش‌بینی شده را تامین خواهد کرد. از طرفی شرکت‌های دولتی مبالغی را بابت کمک‌زیان و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از دولت دریافت می‌کنند. براساس جزئیات بودجه شرکت‌های دولتی، در سال جاری دولت 23 هزار و 161 میلیارد تومان از بودجه عمومی به طرح‌های عمرانی شرکت‌های دولتی کمک خواهد کرد. براین اساس در یک جمع‌بندی، دولت طی سال جاری حدود 27 هزار و 523 میلیارد تومان(اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی) به شرکت‌های دولتی کمک خواهد کرد.

4 دلیل برای زیان‌دهی شرکت‌های دولتی

 اما به راستی چرا؟ چرا دولت شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی دارد که زیان‌ده هستند؟ به نظر می‌رسد 4 دلیل عمده وجود دارد که سیاستگذار اگر به آن توجه کند دچار زیان نخواهد شد.
1- عرضه کالا و خدمات تولیدی به قیمت دستوری
2- افزایش بهای تمام شده خدمات تولیدی به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت‌ها
3- بیش برآوردهای انجام شده در درآمدها به جهت سودده نشان دادن شرکت‌ها
4- داشتن وظایف حاکمیتی و غیرتجاری برخی از شرکت‌ها

در همان مورد اول سیاستگذار به دلیل اینکه حاکمیت شرکت خود را تحت تملک خود می‌داند نحوه برخورد با سیستم را متوجه نیست. قیمت‌گذاری دستوری برای مجموعه‌ای که خود را در بازار رقابتی اقتصادی جهانی مقایسه می‌کند اصلا قابل توجیه نیست. متاسفانه این اتفاق به وفور در اقتصاد ایران رخ می‌دهد.

به دلیل آنکه قیمت افزایش یافته است که عمده آن از سوی قیمت‌گذاری دستوری ناشی می‌شود مجبور به افزایش بهای خدمات تولیدی خواهد شد. این بدان معناست که بدون توجه به کاربر یا سرمایه‌بر بودن یک بنگاه تصمیمی متناسب با مولفه‌ای غلط گرفته است. لذا به افزایش چاپ پول، تورم و سیکل نادرست اقتصاد ایران منجر می‌شود.

در مورد سوم بیان می‌کنیم که نهاد دولت بعضی از شرکت‌ها را در طریق نهادی آنان حفظ نمی‌کند و آنان را مجبور به سیاست‌های نادرست و اعمال وظایف غلط می‌کند. برای مثال از پتروشیمی می‌خواهد که در بازار ارز دخالت کند و بازاری مصنوعی‌تر از بازار ارز تشکیل دهد.

در مورد چهارم بیان می‌کنیم که بسیاری از مجموعه‌ها با دید اقتصادی حکمرانی نمی‌شود. برای مثال بعضی از شرکت‌های رفاه اجتماعی یا مجموعه‌های فرهنگی، تربیت بدنی و گردشگری می‌توانند بادید صرف خدمات‌رسانی و غیراقتصادی حکمرانی ‌شوند. این دیدگاه سبب می‌شود ارزش افزوده اقتصادی در این بنگاه‌های دولتی حکمفرما نباشد.

اما آیا سیاستگذار همه اینها را نمی‌داند؟

مشهود است که این مطالب پرواضح است. ایراد اصلی همین‌جاست و آن عدم شفافیت صورتحساب‌های مالی شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی است. مطلبی که می‌تواند منجر به ایرادات کلانی همچون تعارض منافع شود. خوشبختانه در چند روز گذشته حسب‌الامر دستور وزیر اقتصاد صورتحساب مالی بانک ملی منتشر شد. این صورتحساب بیان می‌کند بدهی دولت به بانک ملی به ۷۰ هزار میلیارد تومان رسیده است، این یعنی دولت‌های پیشین، از «هیچ» پول خلق کرده و مابه‌ازای آن چیزی تحویل نداده‌اند.

از اولین دستورات وزیراقتصاد اقدام به شفافیت صورتحساب مالی شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی بود.

مطلبی که باید بیان شود این است که به راستی چه اطلاعاتی باید شفاف شود؟ لیست کامل شرکت‌های دولتی و دارایی‌هایشان، لیست اعضای هیات‌مدیره و مدیران عامل شرکت‌های دولتی، صورت‌های مالی مانند صورت سود و زیان، لیست قراردادها و جزئیات آنها شامل آمار خرید و فروش کالای شرکت و قرارداد دریافت و ارائه خدمات، آمار تسهیلات دریافتی توسط شرکت‌های دولتی و همچنین منابعی که شرکت‌ها در بانک‌ها به ودیعه گذاشته‌اند و حقوق و مزایا و دارایی مدیران شرکت‌های دولتی. همه اینها 6 دستوری بود که وزیراقتصاد قصد دارد بتواند کمی به وضعیت شرکت‌های دولتی سامان دهد. به نظر می‌رسد که ایشان از خلأهای سیستم شرکت‌ها و موسسات انتفاعی دولتی باخبر هستند ولی باید کمی دقیق‌تر شویم. واقعیت این است که شرکت‌های دولتی با وظایف گوناگونی در توسعه ممالک دخیل هستند. سرمایه‌گذاری‌های جدی در کشورها و توسعه زیرساخت‌ها ازجمله وظایف این شرکت‌هاست. برای مثال شرکت‌های نفتی، معادن، راه و شهرسازی و... عموما دولتی هستند. عموما کشورهای توسعه یافته از این شرکت‌ها به‌عنوان اهرمی برای سیاستگذاری سهل استفاده می‌کنند و بودجه خود را از سرمایه دولت و سهامداران خصوصی دیگر تامین می‌کنند.

سخن پایانی

باید قبول کنیم که در مابقی کشور‌های دنیا از شرکت‌های دولتی به‌عنوان یک فرصت استفاده می‌کنند. یکی از مشکلات، عدم تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری است که چالش‌هایی را در عملکرد این شرکت‌ها به وجود آورده است. علاوه‌بر این برخی از شرکت‌های دولتی وظایف حاکمیتی دارند و در عین حال به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی فعالیت می‌کنند. اصلاح وضع موجود به اقداماتی در سطح قانون‌گذاری و اجرا نیاز دارد که درنهایت در عین اجرایی شدن وظایف قانونی دولت، تصمیمات سیاسی تداخلی در عملکرد شرکت‌های دولتی ایجاد نکند.

برنامه‌ریزی برای بودجه سال آینده کشور بسیار قریب است و نگاه سیاستگذار نسبت به ماهیت شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بسیار غریب به نظر می‌رسد. سیاستگذار می‌تواند با نگاه امیدوارانه به ماهیت این شرکت‌ها در دوران تحریم بنگرد و آن را نجات بخش دوران سخت اقتصادی قرار دهد. حقیقت این است که از میان 300 و اندی شرکت فقط یک عدد از آنها شرکت ملی نفت است و منهای آن سوددهی تفکیک می‌شود. درحالی که در کشوری حیات داریم که 7 درصد از منابع جهان و یک درصد از سرمایه انسانی جهانی را در اختیار داریم. سیاستگذار با رفع ابهام در تعریف، وظایف و راهبرد این شرکت‌ها می‌تواند به‌طور حتمی نجات بخش اقتصاد کشور باشد.