چندپارگی جامعه در میدان سیاستگذاری

سیدجواد نقوی، روزنامه‌نگار: بین دعواهای سیاسی روزمره کمتر کسی به امر سیاستگذاری توجه می‌کند. کتاب «نظام نااجتماعی، مناسبات قدرت و سیاستگذاری اجتماعی در ایران پساانقلاب» از معدود کتاب‌هایی است که به مصوبات مجلس‌ها و دولت‌ها در عصر پساانقلاب توجه کرده است و نشان داده میدان قدرت در کشور ما به جای توجه به چگونگی و چرایی سیاست‌های اجرایی وارد یک ورطه رتوریک و شعارزده از امر سیاسی و اجتماعی شده است. با یاسر باقری، نویسنده این کتاب و پژوهشگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی و جامعه‌شناسی سازمان‌ها، گفت‌وگویی درباره بایسته‌های سیاستگذاری اجتماعی داشتیم که بخش دوم آن را در ادامه از نظر می‌گذرانید.

درمورد شاخص فقر پژوهشکده وزارت کار سال 80 تا 98 را بررسی کرده و نتایج را در قالب کتابچه‌ای منتشر کرده است. در این پژوهش مشخص است در دولت‌هایی که به‌دنبال عدالت اجتماعی نبودند، میزان فقر طبیعتا افزایش یافته ولی در دولتی مثل دولت آقای احمدی‌نژاد یا بخشی از دولت آقای خاتمی که زمینه‌هایی برای بحث عدالت اجتماعی داشتند هم افزایش فقر داشتیم. من احساس می‌کنم با تغییر هر دولتی سعی کردیم به یک سمت‌وسویی حرکت کنیم ولی بلافاصله بعد از مقداری حرکت، به ریل قبلی برگشتیم. یعنی هر دولت سعی کرده گام‌هایی درخصوص عدالت اجتماعی بردارد ولی آن گام‌ها چون آکادمیک یا براساس سیاستگذاری اجتماعی نبوده است به نتیجه نرسیده و دوباره همان مسیر قبلی ادامه یافته است، نظر شما در این‌باره چیست؟

به‌قول دکتر پیران این کشور پر از وعده‌های فراموش‌شده است. البته بی‌تردید تلاش‌های زیادی صورت گرفته اما نکته این است که دولت‌ها درنهایت نتوانستند بنیان جریانی که شکل گرفته را تغییر دهند. اما وجود فقر در دوره‌های مختلف متفاوت بوده است؛ یعنی می‌توانیم بررسی کنیم در دوره‌های مختلف فقر کاهش یافته یا خیر. درواقع آنچه از وجود فقر به خودی خود، بیشتر اهمیت دارد تغییراتی است که در میزان و شدت آن رخ داده است. اتفاقا در برهه‌هایی همچون دولت آقای احمدی‌نژاد که روی مستضعفان و گروه‌های فرودست تاکید بیشتری شده، شاهد آن هستیم که فقر افزایش یافته و این موضوع در نیمه دوم دهه 80 کاملا نمایان است. من در کتاب هم با بررسی میزان مطلق مصرف موادغذایی نشان داده‌ام که سفره غذای اساسی ایرانیان در نیمه‌دوم دهه 80 تا سال 1393 کوچک‌تر شده است. به دهه 90 نپرداختم چون پژوهش را در میانه دهه 90 انجام دادم و اطلاعات جدید هنوز در دسترس نبود. بنابراین ما باید از کوچک و بزرگ شدن این شاخص‌ها حرف بزنیم. دولت‌های مختلف در برهه‌هایی موفق شدند این شاخص‌ها را کاهش و در برهه‌هایی آنها را افزایش دهند ولی نکته اصلی این است که در غالب سال‌ها ما مدام با تلاش‌های ناکام روبه‌رو بوده‌ایم. خیلی نمی‌خواهم اینها را سیاسی به‌معنای سیاست‌بازی بخوانم، نمی‌خواهم بگویم همه مجادلات برای این بوده که نمایشی باشد بلکه گاهی تلاش‌هایی در یک سطح اتفاق می‌افتد اما برای اینکه این تلاش‌ها تسری یابند و فراگیر شوند، نیاز به استراتژی در سطح کلان و مستمر دارد و نمی‌توان با تغییرات کوچک و پراکنده این کار را انجام داد.

در این میان نمی‌توان انکار کرد که مساله جدی در کشور آن است که هر دولتی می‌آید می‌خواهد کارها فقط به اسم خودش باشد. حتی دولتی همچون دولت آقای روحانی که با بحث‌های دولت آقای احمدی‌نژاد مخالف است، اگر مسکن مهر را آقای احمدی‌نژاد شروع نکرده بود چه‌بسا آقای روحانی شروع می‌کرد. درنتیجه دولت نمی‌خواهد طی چهار تا هشت سالی که کار می‌کند، بودجه را به کاری اختصاص دهد که خود آغازگر آن نبوده است و به اسم او تمام نمی‌شود. این اتفاق بسیار رخ می‌دهد. همه دولت‌ها این تمایل را داشتند که یک چیزی را به اسم خود شروع کنند و آن را پروبال دهند. البته روایت وضعیت و چالش‌های هر سیاست یا سیاست‌های ناکام در ایران متفاوت است، مثلا در دولت آقای روحانی بحث سیاست طرح تحول سلامت بحثی بود که هم در این دولت شروع شده بود و هم رئیس دولت محکم به‌دنبال آن بود ولی آنجا اقتضائات اجرا در نظر گرفته نشده بود و منابعی که به شدت دچار مشکل بود از ابتدا یا از سوی آنان‌که مسئول این امر بودند، به دلیل منافع گوشزد نشد یا حداقل افراد مخالف صدای بلندی نداشتند. درنهایت با همه تلاش‌ها و اراده سیاسی که پشت آن قضیه بود در عمل به جایی نرسید، چون علاوه بر اراده سیاسی، بستر اداری، اجرایی و مالی هم نیاز بود که در این سیاست خاص، ملاحظات مالی دست‌کم گرفته شده بود. بنابراین همه را نمی‌توان با یک روایت کلی تحلیل کرد و من اگر این کار را انجام دادم، صرفا برای این بود که بتوانم به بحثی بپردازیم که بخش زیادی از داده‌های موجود را پوشش دهد.

الان با آمدورفت دولت‌ها، همه مشکلات را می‌خواهند به گردن یک دولت یا یک مقطع بیندازند. اما در کار شما مهم‌ترین سازمان‌ها و نهادهایی که خدمات اجتماعی می‌دهند مثل تامین اجتماعی، بازنشستگان، کمیته امداد و... نه زیرنظر دولتند و نه مجلس و یک شکل حاکمیتی دارند. اینجا این پرسش مطرح می‌شود که بازیگر اصلی و میدان نبرد فقط دولت است یا باید ایده کلان‌تری در راس حاکمیت برای سیاستگذاری اجتماعی وجود داشته باشد که دولت‌ها فقط روی این ریل حرکت کنند. یعنی ما باید کلان‌ ایده سیاستگذاری اجتماعی حاکمیت داشته باشیم. این برداشت درست است؟

یکی از سوالات این است که چرا ایده‌ای که در فرادست از هر بخشی از حاکمیت مطرح می‌شود، در عمل نمی‌تواند به بدنه تسری یابد. مهم‌ترین پاسخ کتاب، وجود نبردگاه‌هاست که در این کار تاکید بر دو،سه نبردگاه اصلی شده است، اما نبردگاه‌های بسیار مهم دیگری وجود دارند که در این کتاب، به این دلیل که حجم کار بالا می‌رفت و باعث پریشانی ذهن مخاطب می‌شد، به آنها پرداخته نشده است؛ اینها نبردگاه‌هایی هستند که در سطح سازمان‌های عمومی قرار می‌گیرند و نقش مهمی در ممانعت از این تسری دارند.

تم اصلی این نبردگاه‌ها در کتاب دیده می‌شود. یعنی خواننده متوجه می‌شود چقدر این نبردگاه‌ها اهمیت دارد.

دقیقا همین را می‌خواهم بیان کنم. درواقع شوراهای منطقه‌ای که مربوط به یک یا چند سازمان هم‌خانواده هستند، این وظیفه را دارند که علیه سیاست‌هایی که احساس می‌کنند برای سازمان آنها زیان دارد یا به هر دلیل آن را قبول ندارند، اقدام کنند. مدام شاهد آن هستیم که مقامات دولتی و حتی رئیس‌جمهور نامه می‌زند و فلان سازمان وابسته به دولت را ملزم به کاری می‌کند ولی سازمانی که به لحاظ تاریخی مستقل بوده است، ظاهر ایده بالادستی را حفظ می‌کند ولی در عمل، با تغییر در محتوا، آن را پوچ و تهی می‌کند؛ یعنی در گفتار و نوشتار در راستای آنچه رئیس‌جمهور می‌گوید اقدام می‌کند اما در عمل امر دیگری را پیش می‌برد. گاهی مواقع سیاست از بالا غلط تدوین می‌شود و شورای مذکور، براساس نظر کارشناسی می‌کوشد تا اثر آن سیاست غلط را خنثی کند؛ ولی دقت کنید همیشه اینچنین نیست. گاهی مواقع منافع آن سازمان این امر را اقتضا می‌کند که نبردگاه یا شورای مذکور علیه منافع ملی اقدام کند. بنابراین در این زمینه، مشکل این است رویکرد غالب در نبردگاه‌ها عموما با کلان‌سیاست‌ها، هم‌جهت نمی‌شوند و این موضوع مانع تسری سیاست‌های اجتماعی می‌شود؛ اتفاقا این مشکل یک مشکل مهم جامعه‌شناختی کشور است.

اگر در کتاب دقت کرده باشید می‌گویم سیاست اجتماعی در بسیاری از جاها به‌خصوص در سنت فرانسوی و آلمانی، متکی بر همبستگی اجتماعی است. سیاست‌های اجتماعی در کشور ما تقریبا هیچ‌گاه به‌دنبال ایجاد همبستگی اجتماعی نبوده‌اند. سیاستگذاران ما به این موضوع نمی‌اندیشیده‌اند که اگر مثلا به گروهی امتیاز دهم و به گروه دیگر ندهم باعث گسستگی در بدنه جامعه می‌شود. هیچ‌گاه به این موضوع فکر نکرده‌اند، درواقع اصلا برای آنها موضوعیت نداشته است. تقریبا در مشروح مذاکرات مجلس در کل دوره بعد از انقلاب که موضوع بحث من بوده است، دغدغه‌ای نسبت به همبستگی نیافته‌ام. یکی از پیامدهای این موضوع، چندپارگی نهادی پیکر جامعه است که در میدان سیاستگذاری شاهد آن هستیم.

بنابراین درمجموع، وقتی کلان‌ایده‌ای هرچند درست بخواهد از بالا شروع شود و به پایین‌دست تسری یابد با موانع زیادی روبه‌روست. برای همین برخی وقتی با چنین چالشی روبه‌رو می‌شوند تصمیم می‌گیرند که کل بدنه کارشناسی و مدیریتی را تغییر دهند تا با تاکید بر امر وفاداری، شیرازه میدان را انسجام دهند. به نظرم این تصور هم نادرست است و مشکلات جدی به بار می‌آورد؛ و بی‌تردید راهکاری سست‌پایه و ناپایدار است. اگر بخواهم پاسخی داده باشم که پس بقیه چه می‌کنند، به نظرم در چنین شرایطی احتمالا بر «گفت‌وگوی اجتماعی» تاکید می‌کنند. این موضوع هم مساله مهم ما در ایران امروز است؛ اما گفت‌وگوی اجتماعی یک حرف زیبای شعارگونه مبنی بر برگزاری نشست‌های متعدد پراکنده نیست؛ بلکه امری قاعده‌مند است. ضمن آنکه این گفت‌وگو درصورتی ثمربخش خواهد بود که در سطح تبادل اندیشه باقی نماند و نتیجه آن، ضمانت اِعمال داشته باشد. کوتاه آنکه در وضعیت کنونی، در سطوح مختلف کارشناسی بالادست و پایین‌دست و میانه جامعه ما تفاهمی وجود ندارد که چه چیزی منافع کلی ما را تامین می‌کند. تا زمانی که بر سر این موضوع به نتیجه و تفاهم نرسیم، هر گروه در بخش‌های مختلف تلاش می‌کند تا منافع آن بخش را تامین کند. این مساله، میدان سیاستگذاری در ایران را چندپاره کرده است.

سیاستگذاری اجتماعی هم انگار در گرو یک نوع خلأ تئوریک است، چون حاکمیت ما تا الان بحث نظری در باب همبستگی اجتماعی یا نابرابری اجتماعی ندارد، لذا در این مرحله خلأ تئوریک دارد.

من مفهوم دیگری را به کار می‌برم ولی درواقع همین حرف را می‌زنم. می‌گویم ما با «خلأ دکترین» روبه‌رو هستیم. حتی از کلمه «گفتمان» استفاده نمی‌کنم بلکه از دکترین نام می‌برم که به معنای ساده چیزی است که راهنمای عمل ما باشد. ما به شکل جدی خلأ دکترین در سیاستگذاری اجتماعی داریم.

اگر فردی بهترین سیاستگذار اجتماعی باشد و رئیس‌جمهور این کشور شود و مبانی اندیشه‌ای هم داشته باشد تا آن خلأ تئوریک یا دکترینی که شما بیان می‌کنید را نتواند تئوریزه کند باز هم سیاستگذاری او در یک تضاد منافع یا تعارض منافعی که وجود دارد، خروجی خوبی نخواهد داشت.

بله. در شرایط فقدان دکترین، حتی ممکن است یک گزاره خاص با گزاره‌های بعدی ما، همخوانی نداشته باشد و یکدیگر را تباه کنند. این پریشانی قطعا در سیاست‌ها و اقدامات به مراتب بیشتر خواهد بود. بنابراین نکته شما درست است که این امر پیش‌نیاز انسجام در سیاستگذاری است.

از باب اقتصادی و اجتماعی، برخی به چپ‌ها نزدیک هستند و برخی به راست‌ها نزدیک هستند، برخی هم از باب اقتصاد اسلامی بحث می‌کنند ولی وقتی از عدالت اجتماعی و سیاستگذاری بحث می‌کنند، پسینی است. این پسینی بودن ما را به مقصود نمی‌رساند.

درحالی که ما همه از عدالت اجتماعی استفاده می‌کنیم و بر اهمیت آن تاکید می‌کنیم ولی واقعا فهم ما از عدالت اجتماعی یکی نیست و نکته همین است. اگر از عدالت اجتماعی حرف می‌زنیم باید تعریف کنیم دقیقا به چه معناست. برخلاف ظاهر آن اصلا تعریف روشنی ندارد یعنی جریان چپ اقتصادی در ایران و راست هر دو از عدالت حرف می‌زنند و کسی در ایران نیست که بتواند در سطوح رسمی از عدالت حرف نزند. اتفاقا عدالت تبدیل به مفهومی شده که آدم‌ها را ظاهرا زیر یک چتر پوشالی دور هم جمع می‌کند. پوشالی بودن آن به این دلیل است که تعریف‌ها متفاوت است و وقتی می‌بینند می‌توان ذیل یک مفهوم صحبت کرد و کنار هم نشست از آن مفهوم استفاده می‌کنند، درحالی که دو برداشت کاملا متفاوت دارند. همان‌طور که به درستی بیان کردید در عمل اگر این دکترین‌ها را مشخص نکنیم، راه به جایی نمی‌بریم. قرار هم نیست لزوما یک دانشگاهی این کار را انجام دهد، بلکه کافی است کنشگران، مقامات و سیاستگذاران، خود بگویند تعریف من چه عناصری دارد و آن را به شکلی عملیاتی بیان کنند. اگر این موضوع اتفاق افتد حتما می‌تواند روند رو به جلویی تلقی شود؛ حال در هر دولتی که باشد.

در نبردگاهی که الان شکل دادید و با این تعریفی که دادید مهم‌ترین نبردگاه‌ها مجلس و دولت هستند، اینها باید هرچه سریع‌تر یک ریل مناسب و مطلوبی را فراهم کنند. اگر این ریل فراهم نشود با همین ریل ناقص جلو می‌رویم. اینجا مساله‌ای که پیش می‌آید این است که نوع چیدمانی که در کشور در دولت‌ها و مجلس‌ها وجود دارد، نشان می‌دهد معمولا افراد نخبه کمتر به آن ساختار و قدرت می‌رسند، لذا انتظار اینکه اینها بتوانند ریل‌گذاری کنند غیرممکن است. اینجا باید چه تدبیری چیده شود؟

اندیشکده‌ها نقش مهمی را بازی می‌کنند. اندیشکده‌ها باید جایگاه خود را حفظ کنند و نقش مشاور اندیشمند را بازی کنند. گاهی کار اندیشکده‌ها این می‌شود که برای فلان کار یک مدیر توجیه نظری بتراشند. تا زمانی‌که این نگاه حاکم باشد روند همان است و دانش، دستاویزی برای این می‌شود که مدیران کاری که می‌خواهند را انجام دهند. اگر این اندیشکده‌ها به جایگاهی انتقادی تبدیل شوند وضع متفاوت می‌شود. متاسفانه در سال‌های گذشته تا حدی این بخش‌ها را از دست داده‌ایم و اندیشکده‌ها در جاهای مختلف ضعیف‌تر شده است. اگر اندیشکده‌ها یا دانشگاه‌ها گفت‌وگوی خود را با سیاستگذاران بیشتر کنند، وضعیت بهتر خواهد شد. اما مثلا اینکه من در دانشگاه تهران یا سایر اساتید در دانشگاه‌های دیگر ممکن است یک‌سری مطالب را بنویسیم و در نشریه‌ای چاپ شود ولی این بدین معنا نیست که با سیاستگذار گفت‌وگو می‌کنیم. اگر دانشگاه‌ها گفت‌وگو‌های مستقیم‌تر داشته باشند، ما اساتید هم مجبور خواهیم بود حرف‌های انضمامی‌تری برای آن سیاستگذار بزنیم و به همین ترتیب مجبور خواهیم بود نوع مطالعه خود را تغییر بدهیم؛ از سوی دیگر سیاستگذار نیز ممکن است از 10 حرف ما، تنها دو حرف را بشنود و به‌تدریج به این سمت برود که احساس کند حرف‌ها مفید بوده و تغییراتی ایجاد کند. یعنی در شرایطی که راه ورودی نخبگان به جایگاه قدرت محدود است، باید هم نهاد آکادمی گرایش خود را به سمت سیاستگذاری بیشتر کند و هم اندیشکده‌ها را باید پر از آدم‌هایی کنیم که اتفاقا تا حدی نقاد هستند ولی متاسفانه روند کنونی چنین نیست، یعنی تلاش غالب به این سمت است که اندیشکده‌ها را از آدم‌های وفادار پر کنیم. اگر مکانیسم ما به این سمت برود که «وفاداری» را به‌عنوان یگانه عنصر شایستگی در نظر بگیرد به نظرم وضع از این هم بدتر می‌شود.