دولت‌های مختلف در سطح سیاستگذاری تغییر مهمی نداده‌اند

سیدجواد نقوی، روزنامه‌نگار: بین دعواهای سیاسی روزمره کمتر کسی به امر سیاستگذاری توجه می‌کند. دعواهای روزانه جدلی بین ایسم‌هاست و هرکسی طرفدار یا مخالف ایسمی است، فرقی نمی‌کند لیبرالیسم باشد یا سوسیالیسم. اما هیچ‌کس متوجه نیست امر سیاستگذاری است که این ایسم‌ها را به امر واقعی زندگی ما انسان‌ها بدل می‌کند.

کتاب «نظام نااجتماعی، مناسبات قدرت و سیاستگذاری اجتماعی در ایران پساانقلاب» از معدود کتاب‌هایی است که به مصوبات مجلس‌ها و دولت‌ها در عصر پساانقلاب توجه کرده است و نشان داده میدان قدرت در کشور ما به جای توجه به چگونگی و چرایی سیاست‌های اجرایی وارد یک ورطه رتوریک و شعارزده از امر سیاسی و اجتماعی شده است.

با یاسر باقری، نویسنده این کتاب و پژوهشگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی و جامعه‌شناسی سازمان‌ها، گفت‌وگویی درباره بایسته‌های سیاستگذاری اجتماعی داشتیم که در ادامه از نظر می‌گذرانید.

در حوزه سیاستگذاری در سال‌های اخیر کتاب‌هایی داشته‌ایم که بخش زیادی ترجمه بوده و کتاب تالیفی نداشته‌ایم که بتواند داده‌های تاریخی و پژوهشی را واکاوی کند. سوال اول این است که در ذهن نویسنده این کتاب چه گذشته که به این نقطه رسیده که چنین نگاهی داشته باشد و از منظر سیاستگذاری چنین اطلاعات جدیدی را مطرح کند؟

موضوع از مواجهه با شیوه نگرش دانشگاهی آغاز می‌شود؛ در دوره دانشجویی ما مدام با مطالعه و تحلیل قوانین مختلف و سیاست‌های رسمی و غیررسمی متفاوتی روبه‌رو بودیم و عموما صورت آن سیاست‌ها و متون مکتوب را مطالعه می‌کردیم، مثلا می‌گفتیم برنامه توسعه چهارم به این دلیل خوب است که توجه به محیط‌زیست داشته و سایر برنامه‌ها به این بعد توجه نکرده‌اند، یعنی مدام فقدان‌هایی را که در صورت‌های برنامه‌ها وجود داشت، جستجو می‌کردیم. گویا اینچنین به‌نظر می‌رسید که اگر برنامه همه ابعاد را در نظر بگیرد، دیگر عملا مساله حل‌شده و مشکلی وجود نخواهد داشت. وقتی کار را در میدان عملیاتی مثل چند سازمان عمومی شروع کردم، متوجه شدم اتفاقا از لحظه‌ای که تمرکز را بر متن برنامه‌ها می‌گذاریم و آن را به بهترین شکل طراحی می‌کنیم، در عمل میزان فاصله‌اش با واقعیت را بیشتر می‌کنیم. به‌عبارتی، آن خواسته‌ها و مفاهیمی که در جامعه‌شناسی یا علوم سیاسی و محافل روشنفکری آکادمیک بحث می‌کردیم و عبارات و مباحثی که استفاده می‌کردیم، تا سطح عمل فاصله چشمگیری داشت و وقتی می‌خواستیم این ارتباط را ایجاد کنیم با مشکلات جدی روبه‌رو می‌شدیم، مثلا زمانی برای یکی از سازمان‌های عمومی راهبردهایی را نوشته بودیم، اما وقتی خواستند برنامه را نهایی کنند، کل راهبردهای ما را در مقدمه گذاشتند و نوشتند در راستای این حرف‌های زیبا همان برنامه‌های قبلی اجرا شود. متوجه شدیم انگار ما در آکادمی کار خود را می‌کنیم و مدیران و کارکنان در بخش اجرا کار خود را، بنابراین این شکاف و گسستگی برای من خیلی قابل‌توجه و تامل بود.

از سوی دیگر مواجهه ما با سیاست‌های مختلف مدام براساس مدل‌های متعددی بود که وجود داشت. گویا ما در دانشگاه به شابلون‌هایی مجهز بودیم که می‌توانستیم آن را بر متن سیاست‌ها بگذاریم و آنها را صرفا براساس همان مدل تحلیل کنیم و به‌جای اینکه ببینیم منطق اجرا چیست، دنبال این بودیم که ببینیم اجرا چقدر با مدل‌های مذکور فاصله دارد. نتیجه آنکه غالب پژوهش‌هایی که با آن روبه‌رو بودیم متن‌هایی از نوع آسیب‌شناسی بود. گویا از قبل وضعیت درست را می‌دانستند و واقعیت را با آن محک می‌زدند و مدام نقل می‌کردند که این با آن فاصله دارد.

دو نکته اصلی این بود که تمرکز ما روی صورت سیاست‌ها و متن و قالب‌های دستوری، آیین‌نامه‌ها، بیانیه‌ها و قوانین بود که در شکل مصوب آمده بودند و نکته دیگر اینکه مدل پیش‌ساختی داشتیم که به ما می‌گفت امر درست چیست و هر چیزی را با نگاه آسیب‌شناسی می‌دیدیم. وقتی شروع به کارهای عملیاتی کردم و در سطوح اجرایی وارد شدم، به نظرم رسید که این دو مساله جدی هستند و باید تا حدی آن را رفع کرد.

به‌ویژه آنکه این مسائل باعث شکاف میان دو بخش دانشگاهی و اداری شده است. الان وقتی با سازمان‌ها کار می‌کنید، می‌گویند شما دانشگاهی هستید و از این مسائل سردرنمی آورید، این حرف‌هایی که بیان می‌کنید به‌درد دانشگاه می‌خورد. اما مشکل فقط از سمت دانشگاه نیست و در سطوح اجرا و بخش اداری نیز کاستی‌های مهمی وجود دارد؛ به‌ویژه آنکه در این بخش عموما مدیران و کارکنان اداری انگار یک تصویر کلی از میدان کنش خود ندارند.

بنابراین تلاش من در این کتاب و پژوهش این بود که نقشه‌ای از میدان کلی سیاستگذاری اجتماعی و بازی‌های درون آن ارائه دهم، نه اینکه کل میدان را تحلیل کنم، بلکه فقط تصویر کلی بدهم که جای خود را مشخص کنیم و از طرفی هم بگوییم در پشت این ماجراهایی که به‌صورت سیاست‌ها یا اشکال ظاهری سیاست‌ها وجود دارد، مفاهیم و معانی‌ای وجود دارند که هم علت به‌وجود آوردن قالب‌های نوشتاری را توضیح می‌دهند و هم این را که به کدام سمت و جهت سوق پیدا کنند، تحلیل می‌کنند. این بازی‌های پشت‌تدوین، طراحی و تصویب سیاست‌ها، بازی‌های مهمی است که تا ما نفهمیم، درواقع سطحی‌ترین لایه را تحلیل می‌کنیم، یعنی صورت سیاست‌ها را تحلیل می‌کنیم. همه ماجرای این کتاب و تلاش‌های من این بوده که لایه رویی را برداریم و آن سازوکارهایی را که منجر به تولید این نوع از سیاست‌ها می‌شود، تحلیل کنیم. این تمام آن چیزی بود که من دنبال آن بودم.

شما در کتاب در بحث چارچوب نظری سعی کردید با تاثیر از میشل فوکو و بوردیو به آن میدانی که اشاره کردید، تصویر جدیدی بدهید؛ میدانی را که در سیاستگذاری کشور علی‌الخصوص در دوران پساانقلاب داشتیم، می‌شود با روش و نگاه‌هایی که فوکو یا بوردیو به آن داشتند، صورت‌بندی کرد یا این از باب اضطرار است که باید ‌چنین صورت‌بندی شود؟

در این کتاب چارچوب نظری نداریم، بلکه چارچوب مفهومی داریم و آن در اینجا ابزاری را در اختیار ما قرار می‌دهد که با چارچوب نظری به‌معنای متداول آن فاصله دارد، یعنی این ابزار یک‌سری امکانات را در اختیار ما قرار می‌دهد تا با آن بحث را شروع کنیم ولی اگر شما محتوای کار را نگاه کنید، مثلا با چارچوب نظری بوردیو مقایسه کنید که از سرمایه‌ها درون میدان –به‌مثابه عناصر بنیادین آن- حرف می‌زند، مشخص است که من قائل به تبعیت کامل از دستگاه نظری بوردیو نیستم. این چارچوب‌های اولیه را انتخاب کردم برای اینکه کار نظم پیدا کند و مشوش نباشد اما تلاش کردم تا جایی که می‌شود فراخ باشد، بنابراین این کتاب ضمن اینکه از دستگاه نظری بوردیو و از فوکو استفاده می‌کند، به هیچ‌کدام از این دستگاه‌های نظری تا انتهای کار خود وفادار باقی نمی‌ماند، بلکه با اینها فقط یک‌سری مرزبندی می‌کند که شما حد و حدودی را برای مطالعه ببینید، چون پر از داده‌های متنوع است. مساله این است که شما چگونه شروع به دیدن بازی درون میدان کنید، یعنی این چارچوب‌ها انگار راهنمایی است که خرده‌رخدادهای درون میدان را -که بسیار هم متکثر هستند- تا حدی با مهمیز زدن به عناصر درشت‌تری برای مشاهده تبدیل می‌کند و به شما تصویر کلی‌تری می‌دهد اما گام‌به‌گام با شما همراه نیست، به‌عبارتی اینچنین نبوده که او بگوید نسبت به چه چیزی حساسیت داشته باشید، چه چیزی را جمع‌آوری کنید و... ، بلکه یک تصویر اولیه‌ای می‌دهد که انگار سطوح کلی از روش مشاهده را به شما داده است. تازه همین انتخاب دو نظریه‌پرداز مذکور نیز به شکل پیش‌بینی نبوده و تناقضات و درگیری‌هایی بوده که کف میدان پیش بردم و حال گفته‌ام از کدام ابزار می‌توانم استفاده کنم؟ به این ابزار روی آورده‌ام، یعنی یک کار پوزیتیویستی نبوده که قائل به چارچوب نظری باشم که از پیش تعیین شده است.

چه لزومی داشت که سیاستگذاری اجتماعی را تعریف کنید؟ در جایی از پل اسپیکر هم نام بردید که علی‌الظاهر تعریف و محدوده‌ای برای سیاستگذاری اجتماعی نیست. چرا آن را از سایر حوزه‌ها تمایز دادید؟ وقتی وجه تمایز قائل می‌شوید چه خروجی‌ای خواهد داشت؟

اجازه دهید از ارجاع شما به اسپیکر شروع کنم، من با نظریه‌پردازان متعددی برای این کار مکاتبه کردم و او تنها مخالف در این بحث بود، لازم است مرزبندی روشنی داشته باشیم که حدود سیاست‌های اجتماعی یا مسائلی که در سیاستگذاری اجتماعی مورد بحث قرار می‌گیرد، چیست. پل اسپیکر این نکته را موردتوجه قرار می‌دهد که اصلا نیاز به مرز نیست و مرز مفاهیم چیزی بین‌الاذهانی است که براساس آن می‌توانید بحث را پیش ببرید. مشکل بزرگ در این است که او در کشوری همچون بریتانیا نشسته که از سنت خود -که حداقل از دوره‌های 1930 و 1940 قوام گرفته- استفاده می‌کند و این سنت تاکنون ادامه یافته است، یعنی آنجا وقتی درباره مفهومی حرف می‌زنند، مثل برخی مفاهیم بومی ماست که همه می‌فهمیم درباره چه چیزی حرف می‌زنیم ولی ما در ایران حداقل به تجربه‌ دیده‌ایم متونی که به اسم رفاه وجود دارند، فصل‌بندی‌هایی دارند که منطق بین آنها را پیدا نمی‌کنید. اگر در ایران که فاقد سنت سیاست‌های اجتماعی هستیم، بخواهیم از سیاست‌های اجتماعی حرف بزنیم باید بدانیم درباره چه حرف می‌زنیم. وقتی اسپیکر این مطلب را بیان می‌کند خود او گویا متوجه نیست یا به‌نحوی متوجه است که آنها در انگلستان همزمان دارند قلمرو این مفهوم را در سنت‌های غیرآنگلاساکسونی نادیده می‌گیرند. در ایران، فهم ما از سیاست‌های اجتماعی، عموما دنباله‌روی آشفته و نیم‌بند از سنت‌های آنگلاساکسونی است. درصورتی‌که اگر همین را در سنت آلمانی می‌خواندیم یا در سنت فرانسوی می‌خواندیم (که از آن متن بسیار کم داریم) فهم دیگری از آن داشتیم. اگر بخواهیم در ایران به گفت‌وگوی اجتماعی پیرامون سیاست‌های اجتماعی برسیم، لازم است که اگر سنت ویژه‌ای نداریم، دست‌کم بدانیم که همگی درباره یک مفهوم نسبتا مشترک حرف می‌زنیم وگرنه اساسا گفت‌وگویی درنخواهد گرفت. اتفاقا حال که به اینجا رسید، بگویم آنچه من در این کتاب به آن نپرداختم و ان‌شاءالله در آینده باید بیشتر به آن بپردازم، این است که سنت خاص سیاست اجتماعی در آلمان منتهی به دولت اجتماعی می‌شود، نه دولت رفاه! به‌لحاظ محتوایی ممکن است نزدیک باشند ولی حتی این ترم‌ها معانی متفاوتی را ایجاد می‌کنند که نمی‌خواهم اینجا به آن بپردازم. وقتی خودمان سنت نداریم و نمی‌دانیم از کدام سنت حرف می‌زنیم یا حداقل در کدام محدوده صحبت می‌کنیم، امکان گفت‌وگو هم با افراد بیرون حوزه سیاستگذاری اجتماعی و هم با افراد درون این حوزه سلب می‌شود. اشکالی ندارد اگر کسی شکل دیگری از آن را تعریف کند ولی من می‌گویم این تعریف حتی به شکل موقت مشخص کند درباره چه صحبت می‌کنیم تا کل گفت‌وگوی ما درباره موضوعی که با هم حرف می‌زنیم، سوءتفاهم نباشد، بنابراین تعریف هرچند ابتدایی باید برای این کار وجود داشته باشد.

شما محدوده‌ای را درنظر می‌گیرید و شکلی را در نهاد قدرت متصور می‌شوید و آن نهاد قدرت را بیشتر به مجلس و دولت می‌دهید. سوال این است که این میدان نبردی که در دولت و مجلس وجود دارد از ساحت سیاستگذاری مطلع است؟ من فکر می‌کنم نهاد دولت و مجلس طی این سال‌ها به طریقی یک نوع رتوریک یا فن خطابه‌ای بوده که جلو آمده است و چیزی به نام سیاستگذاری را نمی‌دانسته که بخواهد نبردی ایجاد شود؛ یعنی به‌لحاظ آکادمیک نبردی نداشته، بلکه جدل سیاسی یا لفظی بوده است. شاید خروجی‌ها به سیاستگذاری‌های بعدی منجر شده است، اما احساس می‌شود نبرد سیاستگذاری اجتماعی نبوده است. این نکته درست است؟

اتفاقی که درعمل می‌افتد این است که آنها آگاهانه درخصوص مفاهیم آکادمیک با هم نمی‌جنگند و حتی نمی‌دانند پیامد برخی اقدامات و تصمیمات چه چیزی می‌شود. یک نکته در این خصوص آن است که چیزی که میدان نبرد را شکل می‌دهد خود نبرد است، نه اینکه فرد لزوما آگاهانه بداند برای چه می‌جنگد. در این مجادله، نهادهای مذکور همانند آدم‌هایی هستند که می‌جنگند و سر این جنگ یک خروجی به‌دست می‌آید که گاهی مواقع به قول شما شکل رتوریک دارد. اما معمولا لزوما آگاهانه نمی‌گوید بعد از آن چه اتفاقی می‌افتد. ولی وقتی ما بیرون بازی می‌ایستیم، می‌توانیم بگوییم مساله‌ای وجود دارد و ابعاد آن چنان و چنین است؛ این ماجرا همانند آن چیزی است که درباره مرز بین عالم اجتماعی و یک فرد عامی مطرح می‌کنند که فرد عالم تناقض بین بخش‌های مختلف اندیشه خود را فهم می‌کند و آن را انسجام می‌دهد، درصورتی‌که فرد عامه لزوما از تعارض مواضع خود مطلع نیست. یعنی با شما موافق هستم که دولت و مجلسیان عموما از ابعاد کلی این نبرد آگاه نیستند، ولی می‌گویم این نافی میدان نبرد بودن آن نمی‌شود. نبردی که لزوما فردی که در آن میدان بازی می‌کند از جزئیات این نبرد یا از پیامدهای نبرد مطلع نیست.

یکی از بهترین فصل‌هایی که بحث کردید فصل سوم، تعدیل یارانه‌ها است. ما شاهد هستیم مثلا آقای محمود احمدی‌نژاد که از دال گفتمانی عدالت صحبت می‌کند، آقای هاشمی رفسنجانی که از دال گفتمانی توسعه استفاده می‌کند، آقای میرحسین موسوی و حتی آقای رجایی با گفتمان‌های مختلف وقتی رو به سیاستگذاری اجتماعی می‌آورند، شبیه به هم کار می‌کنند، که نمونه‌اش بحث بنزینی و تعدیل یارانه‌ها است. این در دوران پساانقلاب در تمامی سطوح دیده می‌شود. این لفظ‌ها به‌نام نئولیبرالیسم و غیره همان ریتوریک بدون مبنا است. در این فصل شما نکته‌ای عنوان می‌کنید که اساسا در ریل‌گذاری و سیاستگذاری اجتماعی همه گفتمان‌هایی که در دولت‌ها مستقر بودند، خروجی‌های شبیه به‌هم داشتند. علت این امر چیست؟

البته من آن مفاهیم را رد نمی‌کنم؛ یعنی این مفاهیم در بخش‌های مختلف کارکردهای خود را دارند، ولی در بخشی از بحث موافق گفته شما هستم و آن این است که سیاست‌ها درمجموع شبیه به هم هستند یا شبیه به هم کار کرده‌اند. یکی از دلایل این امر، نیروهای زمینه‌ای هستند که از اوایل دهه 1360 در ایران به‌اصطلاح راهی را طراحی می‌کنند و می‌گویند این «راه درست» است. این نگرش و حلقه‌های دانشی که شکل گرفته‌اند، اگرچه آدم‌ها درطول این سال‌ها تغییر کردند، اما حرف و ایده را مشابه هم استفاده می‌کردند. خیلی این امر موثر بود. اگر بحث‌هایی را که در سازمان برنامه زمان آقای موسوی وجود دارد نگاه کنید، گروه‌هایی که مخالف هستند یا مطلع نیستند را به‌تدریج با خود همسو می‌کنند و این جریان بعدا (در زمان آقای هاشمی) که در سازمان برنامه تقویت و تثبیت می‌شود، روند را تا انتها پیش می‌برد. به‌نظرم وجود نیروهای دانشی با رویکرد خاص و قرارگرفتن در مجاورت یک سازمان تصمیم‌گیر همانند سازمان برنامه خیلی در این زمینه موثر بود، چون در سال‌های مختلف سازمان برنامه گزارش‌هایی که می‌دهد در یک جهت خاص است و فارغ از کاری است که دولت انجام می‌دهد؛ ایده‌های بدیل هم اگر بخواهند به‌سمت اجرا بیایند درنهایت باید پول دریافت کنند و پول در سطح دولتی توسط سازمان برنامه توزیع می‌شود. بنابراین آن چیزی که خود را به‌عنوان عقل برنامه‌ریز قرار داده، این روند را هدایت می‌کند و پیش می‌برد. در این میان، یک جریانی که در میانه دهه 1370 خودنمایی و تلاش کرد تا این رویکرد را ذیل عنوان «نظام جامع تامین اجتماعی» پس زند و می‌خواست جایگزینی برای نظام قبل ایجاد کند، اتفاقا با بزرگ‌ترین مانعی که روبه‌رو شد همین سازمان برنامه بود. در مقاله جدیدی که هنوز چاپ نشده است، توضیح می‌دهم چگونه سازمان برنامه مانع از این می‌شود که رویکرد و پارادایمِ جایگزین موفق شود خود را تثبیت کند. برای همین فکر می‌کنم از وقتی نیروهای زمینه‌ای از اوایل دهه 60 وارد جایگاه تصمیم‌گیری شدند توانستند جای خود را تثبیت کنند، بنابراین حتی در برهه‌هایی که مرحوم آقای عظیمی به سازمان برنامه آمدند و گروه پیشین تغییر یافتند، که البته زمان کوتاهی بود، نتوانست تغییر چندانی در آن وضعیت ایجاد کند. حتی در دوره آقای احمدی‌نژاد نیز همین نیروهای زمینه‌ای کار می‌کردند و در کتاب اثرگذاری آنان را نشان داده‌ام. البته فعلا در اینجا بحثم درباره مثبت یا منفی بودن رویکرد مذکور نیست، بلکه تاکیدم بر میزان اثرگذاری آن است. چیزی که به‌عنوان ستون فقرات این مشابهت‌ها عمل می‌کند، به‌نظر می‌رسد همان‌جاست، ولی عوامل دیگری نیز وجود دارند. الزامات اجرایی، عقبه تاریخی، جریان جهانی که بر سیاستگذاری داخلی سایه می‌اندازد، نیز همگی موثر هستند.

در کتاب نیز بحث می‌کنید که دولت آقای احمدی‌نژاد و دولت آقای روحانی لگامی به سازمان برنامه‌وبودجه می‌زنند، اما علی‌الظاهر مساله اینچنین طراحی شده که ریلی آمده و هیچ دولتی قصد خارج شدن از این ریل برای سیاستگذاری را ندارد.

دقیقا. ضمن اینکه اگر لگام می‌زنند، آدم‌هایی را از آن سیستم جذب می‌کنند؛ مثلا در دوره آقای احمدی‌نژاد آقای حسینی که وزیر می‌شود، جزء تیمی بود که در پژوهشکده وزارت بازرگانی بوده و آنجا نیز بازهم همین ترکیبی هستند که متولی جریان مذکورند. در برنامه توسعه ریلی گذاشته شده که همواره برنامه‌ریزی مطابق با این امر پیش رفته است.

نکته دیگر کتاب بحث گفتمانی است؛ یعنی فراوانی کاربست‌های واژه‌هایی است که در یکی از این فصل‌ها کار کردید که خیلی جالب است. یک جاهایی مثل مجلس سوم، دولت آقای احمدی‌نژاد و غیره واژه‌هایی همچون عدالت، مستضعفین و... استفاده می‌شود. زمانی که آقایان این واژه‌ها را استفاده می‌کنند، به نوع کارکرد آن توجه ندارند یا احساس می‌کنند با این ریل می‌توان آن را رقم زد؟

نکته شما درست و دقیق است. گویا اتفاقی که در این برهه‌ها می‌افتد مصداق این اصطلاح است که با حلواحلوا دهان شیرین نمی‌شود. حس اینکه گفتن حلوا ارجاعاتی به شیرینی دارد، حس شیرینی را القا نمی‌کند. البته باید اضافه کنم که اگر بخواهید می‌توانید مصداق‌هایی برای تایید اقداماتی به نفع آن مفاهیم را پیدا کنید؛ مثلا اگر آقای احمدی‌نژاد از مستضعفان حرف زده است یا مجلس سوم درباره عدالت صحبت کرده‌اند، می‌توانید مصداق‌هایی را در سطح اقدامات پیدا کنید که بدان ارجاع می‌دهد؛ یعنی شما می‌توانید بگوید آقای احمدی‌نژاد سفر استانی می‌رود و با مردمی که تاکنون موردتوجه قرار نگرفته‌اند، مواجه می‌شود و تا حدی پاسخ آن را می‌دهد. نکته این کتاب همین بوده که به این لایه‌های سطحی که به شکل رسانه‌ای بازنمایی می‌شود توجه نکند و در یک لایه پایین‌تر قرار گیرد و بگوید در سطح سیاستگذاری چه اتفاقی می‌افتد. آنجا تغییر جدی نیست. یعنی همه مجادلات ما در صفحه نمایش و جلوی تلویزیون، در سطحی که رسانه بدان علاقه دارد، باقی می‌ماند و ما در همین سطح تغییر ایجاد می‌کنیم، ولی در سطح سیاستگذاری تغییر جدی و مهمی رخ نداده است. اگرچه همین موضوع را هم نمی‌شود کاملا محکم بیان کرد، چون استثناهایی در کار است، اما به هرحال تغییرات بنیادین نبوده است.