مرتضی عبدالحسینی، روزنامه نگار: در مدت نزدیک به 113 سال قانون‌گذاری در ایران حدود 13 هزار قانون در بخش‌های مختلف تصویب شده است. اگرچه این قوانین در ابتدا با هدف تسهیل و جرم‌زدایی فضای حقوقی کشور خلق شده‌، اما در ادامه و طی سال‌ها خود تبدیل به مانعی در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و... شده است. اهم این موارد در حوزه اقتصاد مطرح می‌شود، آنجایی که شما برای راه‌اندازی یک بنگاه یا کارگاه کوچک نیازمند دریافت مجوز پس از هفت‌خوان هستید. براساس شاخص «سهولت کسب‌وکار» بانک جهانی، ایران به‌لحاظ آسانی و سهولت انجام کسب‌وکار در بین 190 کشور، رتبه 127 را دارد. اتاق بازرگانی ایران که به‌صورت فصلی وضعیت «شاخص محیط کسب‌وکار» را با دریافت نظرات چندین هزار فعال اقتصادی پایش می‌کند، در همه گزارش‌های خود و ازجمله آخرین گزارش آن که مربوط به فصل پاییز 99 است، اشاره کرده از بین 10 مانع اصلی تولید و کسب‌وکار در ایران مولفه «قوانین و مقررات ناظر بر کسب‌وکار» و «موانع اداری در اخذ مجوزهای کسب‌وکار از دستگاه‌های اجرایی» به ترتیب سومین و چهارمین موارد مهم و تاثیرگذار در وضعیت نامناسب کسب‌وکار در کشور به‌شمار می‌آیند. بنابراین، کشور ما علاوه‌بر تورم در قیمت‌ها، با تورم در قوانین هم روبه‌رو است. در این خصوص بر اساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، از مجموع 17 هزار و 673 احکام وضع شده در حوزه‌های صنعت، معدن و تجارت بیش از 7 هزار و 413 احکام بی‌اعتبار و غیرضرور شناسایی شده است. از 2 هزار و 351 قانون وضع‌شده در این 3 حوزه نیز 973 مورد آن بدون اعتبار تعیین شده است. به‌صورت جزئی‌تر در بخش صنعت حدود 593 عنوان قانون و 6378 احکام بی‌اعتبار و دست‌وپا گیر وجود دارد که این تعداد در بخش معدن به 1083 قانون و احکام می‌رسد. در بخش تجارت نیز 287 قانون و احکام با ارائه مستندات، غیرضرور شناخته‌ شده است. با توجه به شعار سال که «تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها» است می‌توان ابراز کرد که تورم قوانین در کنار تورم قیمت‌ها 2 مانع اصلی تولید و فعالیت هستند که باید به‌صورت موازی و هم‌زمان برای تقلیل هر 2 تلاش کرد.

    تورم قوانین در کشور

بخش‌های مختلف جامعه اعم از اقتصادی، اجتماعی و... برای انجام هر فعل نیازمند عبور از نظام حقوقی و اداری کشور هستند که در آنجا با چالشی اساسی روبه‌رو هستیم. «پراکندگی و تورم قوانین» نظام حقوقی و بروکراسی اداری کشور را آزار می‌دهد و دود آن مستقیم و غیرمستقیم به چشم بخش‌های مختلف کشور می‌رود. به‌عنوان مثال اگر تولیدکننده‌ای قصد احداث کارگاهی کوچک با مختصات 10 نفر را داشته باشد باید مجوز‌های متفاوتی از دستگاه‌هایی مانند؛ وزارت صنعت و معدن، شورای شهر، شهرداری‌ها، اصناف، بیمه و... را دریافت کند که می‌توان آن را «هفت‌خوان رستم» تعبیر کرد. در کشور ما حتی برای دریافت پروانه کسب مشاغل نیز چیزی در حدود 20 قانون عمومی و اختصاصی تعریف شده است. چالش «تورم قوانین» در کشور از آغاز مشروطیت یعنی یک قرن پیش آغاز شده و در سال‌های 1340، 1350 و 1389 تلاش‌های بی‌نتیجه‌ای برای اصلاح آن شده است. ظاهرا در طول 113 سال قانون‌گذاری در کشور حدود 13 هزار قانون تدوین و تصویب شده که حجم آنها توجه سیاستگذاران را نسبت به حذف، اصلاح و ترمیم آنها ناگزیر می‌کند. مرکز پژوهش‌های مجلس از سال 1387 مطالعات و پژوهش‌هایی را برای نوشتن قانون، تدوین و اصلاح قوانین و مقررات کشور آغاز کرد. نتایج این پژوهش‌ها در تصویب قانونی دراین‌باره و دستورالعمل اجرایی آن، در بهار 89 به ثمر نشست. این قانون در روزهای پایانی همان سال اصلاح شد و مجلس خود در مردادماه 89 دستورالعمل اجرایی برای آن نوشت. با توجه به نام سال؛ «تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها» ناگزیر تحقق آن از مسیر کنترل تورم و تنقیح قوانین خواهد گذشت.

    قوانین بلای جان کسب‌وکارها

امروزه، بهبود محیط کسب‌وکار یکی از مهم‌ترین راهبردهای توسعه اقتصادی هر کشور به‌شمار می‌رود و علاوه‌بر آن هرچه محیط کسب‌وکار یک کشور شرایط بهتری داشته باشد، بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی بیشتر بوده و هرچه بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی در جامعه‌ای بیشتر باشد، عملکرد اقتصاد آن کشور و خلق ارزش و ثروت در آن جامعه نیز بیشتر می‌شود. براساس شاخص «سهولت کسب‌وکار» بانک جهانی، ایران به لحاظ آسانی و سهولت انجام کسب‌وکار در بین 190 کشور، رتبه 127 را دارد؛ یعنی انجام کسب‌وکار در ایران از 127 کشور دشوارتر است. اتاق بازرگانی نیز وضعیت «شاخص محیط کسب‌وکار ایران» را به صورت فصلی منتشر می‌کند که در آخرین گزارش آن از بین 10 مانع اصلی تولید و کسب‌وکار در ایران مولفه «قوانین و مقررات ناظر بر کسب‌وکار» و «موانع اداری در اخذ مجوزهای کسب‌وکار از دستگاه‌های اجرایی» به ترتیب سومین و چهارمین موراد مهم و تاثیر‌گذار در وضعیت نامناسب کسب‌وکار در کشور به‌شمار می‌آیند. در همین راستا در سال 94 «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوز کسب‌وکار» با هدف تقلیل هزینه‌های صدور مجوز کسب‌وکار و ارتقای رتبه ایران در شاخص کسب‌وکار به کمتر از ۲۰ در 10سال آینده با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل شد. حال مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به مصوبات این هیات به بررسی عملکرد از بهمن‌ماه 1394 تا پایان شهریورماه 1399 پرداخته که دستاوردهای قطعی آن تنها؛ تصویب یک مقرره، ارائه پیشنهاد برای اصلاح یک آیین‌نامه اجرایی، لغو چهار بخشنامه و لغو یک دستورالعمل بوده است. بدین ترتیب براساس اعلام این مرکز؛ هیات مقررات‌زدایی، به‌رغم برداشتن گام‌هایی ضروری برای ساماندهی، تسهیل و تسریع صدور مجوزها، فرآیندهای لازم را با کندی بسیار به پیش می‌برد و درمجموع می‌توان گفت عملکرد هیات مقررات‌زدایی اثربخش نبوده است. ادامه روند کند در تسهیل فضای کسب‌وکار، کارآفرین‌های زیادی را از فعالیت منصرف و در ادامه عده بسیاری را نیز از اشتغال محروم خواهد کرد.

     1083 قانون غیرضرور در بخش معدن

معدن به ‌دلیل گستره وسیع اثرگذاری بر سایر بخش‌های اقتصادی و صنعتی کشور، موجب تقویت زیرساخت‌ها(مانند زیرساخت‌های انرژی)، توسعه سایر صنایع(مانند بنادر، حمل‌ونقل ریلی و...)، رونق فضای کسب‌وکار و صادرات می‌شود. در شرایط فعلی و با توجه به جایگاه ایران در نظام بین‌المللی، اولویت دادن به توسعه معادن راهکاری هوشمندانه برای مقاوم‌سازی اقتصاد کشور در برابر فشارها و تحریم‌های بین‌المللی است. در این زمینه نکته قابل‌تامل اینکه براساس اطلاعات منتشر شده، مجموع سرمایه‌گذاری در معادن کشور طی 28 سال اخیر(از سال 1370 تا 1398) فقط 19 هزار و 300 میلیارد تومان بوده است. این درحالی است که ایران با داشتن یک‌درصد جمعیت جهان، حدود 7 درصد ذخایر ارزشمند معدنی جهان را در خود جای داده و در ذخایر فلزی و غیرفلزی بین 10 کشور برتر جهان قرار دارد. به‌زعم کارشناسان یکی از دلایل غیرفعال و ناامن بودن این بخش در سرمایه‌گذاری و اشتغالزایی وجود انبوهی از قوانین و مقرراتی است که به جای تسهیل و تقویت امور معدنی نقش دیوار را در این بخش اقتصادی بازی می‌کنند. با وجود این سال‌هاست که حرکت جدی در زمینه تنقیح قوانین حوزه معادن و صنایع معدنی صورت نگرفته و برای اولین‌بار در 24 دی‌ماه 99 طرح «فهرست قوانین و احکام نامعتبر» در این حوزه به تصویب مجلس رسید. براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس طی یک قرن قانون‌گذاری در حوزه معدن تعداد 619 «قانون» و تعداد 2919 «احکام» به تصویب رسیده که درحال حاضر بخشی از اینها غیرمعتبر هستند. براساس اعلام این مرکز، کلیه قوانین مطرح شده در حوزه معدن در اعتبار‌سنجی به «قوانین منسوخ ضمنی»، «قوانین منتفی» و «قوانین مدت ضمنی» تقسیم شده‌اند. بررسی‌های نهایی نشان می‌دهد که در بخش معدن 38 قانون و 141 احکام در ردیف قوانین منسوخ ضمنی قرار می‌گیرند که به معنی بی‌اعتبار شدن قانونی به‌وسیله قانونی دیگر که پس از آن وضع شده، است. در ادامه 34 قانون و 52 احکام در ردیف قوانین منتفی و همچنین 186 قانون و 632 احکام در ذیل قوانین مدت ضمنی تعریف می‌شوند. به‌طور کلی می‌توان گفت در بخش معدن در حدود 1083 قانون و احکام غیرضرور یا منقضی و در عین حال بدون اعتبار وجود دارد. باید دید با تصویب طرح «فهرست قوانین و احکام نامعتبر» چه اقداماتی در راستای تنقیح، اصلاح و تقلیل قوانین در این حوزه صورت می‌پذیرد.

    55 درصد قوانین صنعت  دست‌وپاگیر است

هم‌اکنون بخش صنعت در اقتصاد کشور نقش مهمی در ایجاد ارزش‌افزوده و اشتغالزایی ایفا می‌کند. هر بخش از صنعت کشورمان با تنوع بالایی همراه است. حوزه صنعت به نسبت سایر بخش‌ها، از تنوع بالایی برخوردار بوده و سرمایه موردنیاز برای تدوام فعالیت آنها نیز در اقتصاد وجود دارد. این درحالی است که بیشترین میزان آسیب‌پذیری تولید ملی نیز در این بخش از اقتصاد ملی مشاهده می‌شود. براساس آخرین داده‌های منتشر شده از سوی مرکز آمار، تعداد شاغلان این بخش 8 میلیون نفر(معادل 35 درصد از کل جمعیت شاغل کشور) و تولید ناخالص داخلی آن 600 هزار میلیارد تومان(معادل 20 درصد از کل تولید ناخالص داخلی کشور) است. براساس اعلام مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در حدود 113 سال قانون‌گذاری در کشور، قوانین متعددی در حوزه صنعت به تصویب رسیده که درحال حاضر بخشی از قوانین مزبور، غیرمعتبر و بخشی دیگر معتبر باقی مانده‌اند. این درحالی است که یکی از عوامل مزاحم رونق در بخش صنعت«عدم ثبات قوانین و مقررات کسب‌وکار» است که در ردیف چالش‌های برون‌بنگاهی صنعت در بخش ساختاری و کلان جای دارند، بنابراین زدودن و حذف قوانین غیرمعتبر در این بخش ضروری است. بررسی‌های نهایی نشان می‌دهد که از 1450 قانون و 12155 احکام در بخش صنعت، 154 قانون و 1239 احکام در ردیف قوانین منسوخ ضمنی قرار می‌گیرند که فاقد اعتبار هستند. همچنین 160 قانون و 1255 احکام در ردیف قوانین منتفی و 279 قانون و 3893 احکام در ذیل قوانین مدت ضمنی تعریف می‌شوند. به عبارت دیگر در حدود 593 عنوان قانون و 6378 احکام بی‌اعتبار و دست‌وپاگیر در حوزه صنعت وجود دارد که 55 درصد از کل قوانین و احکام شناسایی شده در بخش صنعت را شامل می‌شوند.

    287  قانون بی‌اعتبار تجارت

بخش تجارت نیز شرایط مشابهی با بخش‌های دیگر دارد و مولفه‌های داخلی و خارجی آن در توسعه اقتصادی از اهمیت خاصی برخوردار است. با بررسی کلیه احکام حوزه تجارت در قوانین موضوعه کشور توسط مرکز پژوهش‌های مجلس بعضی از مواد یک قانون منسوخ صریح، بعضی منقضی، بعضی منتفی و بعضی منسوخ ضمنی شناخته شده‌اند. «فهرست قوانین و احکام نامعتبر حوزه تجارت» نیز به‌مانند فهرست قوانین و احکام نامعتبر حوزه صنعت همچنان ازسوی مجلس شورای اسلامی ابلاغ نشده است، اما براساس آن 282عنوان قانون و 2599عنوان احکام از بین 13هزار قوانین موجود در کشور استخراج شده است. در بررسی جزئی‌تر و اعتبارسنجی این قوانین نیز 20قانون و 41احکام در ردیف «قوانین مدت ضمنی» شناخته شده است. 24قانون و 104احکام نیز «منسوخ ضمنی» شده‌اند و 42قانون و 56 احکام هم دارای وضعیت منتفی هستند. درمجموع 287 قانون و احکام همراه با ارائه مستندات غیرضرور شناخته شده‌اند.

    گام نخست، تدوین قوانین جامع است

مهدی عبدالملکی، مدیر دفتر بررسی‌های مرکز پژوهش‌های اسلامی در گفت‌وگو با «فرهیختگان» ریشه «تورم قوانین» در کشور را این‌گونه ارزیابی کرد: «از ابتدای قانون‌گذاری در کشور، مسئولان راه جلوگیری از تخلف را در قوانین متعدد می‌دیدند که بخشی از آن برای فراهم‌کردن نظم کشور ضروری بوده و خواهد بود. اما این مقررات کم‌کم به تعارض و عدم تناسب و سختگیری‌های نابجا رسیده که وجود نهاد مختلف قانونگذار یکی از دلایل مهم آن است. به‌طور مثال فردی برای کسب مجوز در حوزه «گردشگری سلامت» اقدام کرده است که وزارت صنعت از او مجوز وزارت بهداشت را طلب کرده و درمقابل وزارت بهداشت نیز مجوز وزارت صنعت را خواستار شده است. این یک مثال غیرواقعی است اما مشابه اتفاقاتی است که بین مقررات دستگاه‌های مختلف وجود دارد.» عبدالملکی راهکار حل این تعارض‌ها را در هوشمندسازی قوانین می‌داند و می‌گوید: «هوشمندسازی قوانین می‌تواند باعث شود قوانین به‌صورت اتوماتیک دیگر قوانین را پشتیبانی کنند و تداخل یا تعارضی در آنها پیش نیاید. ازسوی دیگر تنقیح و اصلاح قوانین مقررات ضرورت دیگر است. در بسیاری از موارد به‌دلیل عدم اطلاع از قوانین قبلی نهادها اقدام به وضع قوانینی می‌کنند که در تزاحم با قوانین قبلی است.» عبدالملکی معتقد است: «تا زمانی که سیستم هوشمند تنقیح قوانین راه‌اندازی نشود و رابطه بین قوانین مختلف را نشان ندهد ما با این معضل روبه‌رو خواهیم بود. مرحله بعد از این بررسی ماهوی قوانین است که در آن قوانین زائد حذف می‌شوند. بنابراین هوشمندسازی تنقیح قوانین و مقررات و تدوین قوانین جامع گام نخست و اساسی برای زدودن قوانین اضافی و نامعتبر از صحنه حقوقی کشور است.»

    حقوقدانی نداریم که از همه قوانین مطلع باشد

مدیر دفتر حقوقی مرکز پژوهش‌ها در پاسخ به این سوال که دلیل نامعتبر بودن قوانین، غیرعلمی بودن آنها یا غیراجرایی بودن آنهاست، ادامه داد: «اگر مراد را از قانون غیرمعتبر، قوانین «به‌دردنخور» در مفهوم عامیانه بدانیم، عوامل متفاوتی در آن تاثیرگذار است. اولین دلیل می‌تواند گذر زمان باشد، مثلا الکترونیکی‌کردن امور بانکی باعث بی‌خودی شدن قوانین وضع‌شده در امور «چک» در سال‌های پیش می‌شود. نکته دوم بی‌توجهی به نظرات کارشناسی است که همین مساله موجب تصویب قوانین غیرمفید می‌شود و دلیل سوم نیز نداشتن سیستم تنقیح قوانین است. قطعا حقوقدانی وجود ندارد که مثل یک سیستم از همه قوانین وضع‌شده در گذشته اطلاع داشته باشد.»

    تنقیح قوانین فعلا در گام صفر است

عبدالملکی درمورد قانون تنقیح مقررات اظهار کرد: «این قانون متولی دارد و هر 3 قوه باید در آن مشارکت کنند. به هر حال این قانون در کشور شکست خورده و یکی از قوانین آن نداشتن کارشناسان تنقیح قوانین است. قوانین از ابتدا خوب طراحی نشده است و درحال حاضر نیروی آموزش‌دیده در این حوزه و سیستم‌های هوشمند تنقیح وجود ندارد. همین عوامل باعث به نتیجه نرسیدن این طرح است که 10سال از تصویب آن می‌گذرد. وظیفه ما به‌عنوان مرکز پژوهش‌های مجلس مهم است و باید در حوزه دانش تنقیح، روش‌ها و... کمک کنیم.» این حقوقدان ادامه می‌دهد: «تنقیح قوانین به‌عهده معاونت مقررات مجلس شورای اسلامی است و اقدامات خوبی نیز در آن انجام شده اما با توجه به سنگین بودن کار، ثمره خاصی مشاهده نمی‌شود. درواقع درمورد کارهای انجام‌شده در این حوزه تا به‌حال گام‌های اساسی انجام نشده و ما در پله نخست قرار داریم.»

    نیاز به همکاری با بخش خصوصی

عبدالملکی درمورد «فهرست طرح‌های قوانین و احکام نامعتبر در حوزه‌های مختلف» که ازسوی مرکز پژوهش‌ها گردآوری شده، معتقد است: «این طرح‌ها نقطه صفر تنقیح قوانین در کشور است و صرفا در مقام بیان قوانینی است که یا نسخ صریح شده‌اند یا به هر روی بی‌اعتبار به‌نظر می‌آیند.» وی درمورد همکاری با بخش خصوصی به‌عنوان فعالان میدانی در حوزه‌های مختلف برای تشخیص قوانین زائد گفت: «طبیعتا بخش خصوصی باید در این مساله مشارکت داشته باشد و تشکل‌های بخش خصوصی باید مشکلات خود را مرتبا رصد و به مسئولان گوشزد کنند.» مدیر دفتر حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس اعتقاد دارد که مرکز باید قوی‌تر شود و مجلس باید شرایط ظهور نظرات کارشناسی مرکز را در صحن علنی و کمیسیون‌ها فراهم کند.