فرازوفرودهای اصلاح قانون انتخابات مجلس

محمد داودزاده، پژوهشگر سیاستگذاری: این روزها که بحث اصلاح قانون انتخابات در مجلس داغ است، همه مباحث پیرامون اصلاح قانون انتخابات ریاست‌جمهوری، جریان دارد. باید توجه داشت که اصلاح قانون انتخابات، صرفا اصلاح قانون انتخابات ریاست‌جمهوری نیست. درحالی‌که مجلس یازدهم نسبت به اصلاح فرآیند انتخاب رئیس دولت به‌درستی حساسیت نشان داده است، نباید نسبت به فرآیند انتخاب نمایندگان مجلس بی‌توجه باشد. این موضوع از آن جهت اهمیت بیشتری می‌یابد که الگوی انتخابات مجلس شورای اسلامی در ادوار گذشته با مشکلات مختلفی همراه بوده است. انحصار فضای سیاسی در صرفا دو جریان سیاسی و ایجاد دوقطبی‌های انتخاباتی، لیست‏بندی‌های یک‌شبه، عدم توجه به کار تشکیلاتی و منسجم در انتخابات و پررنگ شدن مسائل محلی به جای مسائل ملی ازجمله مشکلاتی هستند که نظام انتخاباتی مجلس شورای اسلامی با آنها روبه‌رو بوده است. این مسائل که با مردم‌سالاری دینی و عدالت انتخاباتی در تعارض قرار دارد، اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی را به یک ضرورت تبدیل کرده است.   البته مجلس یازدهم نسبت به اصلاح قانون انتخابات مجلس نیز بی‌تفاوت نبوده و در همان ماه‌های ابتدایی تشکیل مجلس طرحی را جهت اصلاح قانون انتخابات مجلس اعلام وصول کرده است. باید توجه کرد که اصلاح قانون انتخابات مجلس بحث جدیدی نیست و حداقل از دهه 70 در فضای سیاسی کشور مطرح بوده است. موضوعی که هربار به دلایل مختلف ناکام مانده است. از این جهت که گذشته چراغ راه آینده است. بررسی تجربیات گذشته برای اصلاح قانون انتخابات می‌تواند برای حل این مساله در آینده راهگشا باشد.

این یادداشت، علاوه‌بر بازخوانی تجربیات ناموفق گذشته پیرامون اصلاح قانون انتخابات مجلس، پیشنهادهایی را برای حل این مساله ارائه کرده است.
 
  نقطه شروع انتخابات مجلس در ایران

نقطه شروع مجلس، در ایران پس از اعلام فرمان مشروطیت در سال 1285 بود. قانون مشروطه تصریح کرده بود که باید مجلس شورای ملی برای اولین‌بار در ایران ایجاد شود. مجلس موسسان مشروطه کمیته ویژه‌ای را برای نگارش اولین قانون انتخابات ایران قرار داد. این کمیته با بررسی شرایط آن روز ایران، قوانینی را برای برگزاری اولین انتخابات مجلس، وضع کرد. براساس این قوانین، انتخابات باید به‌صورت طبقاتی برگزار می‌شد. انتخابات طبقاتی به این معنا بود که همه اقشار و طبقات جامعه حق شرکت در انتخابات را نداشتند. تنها 6 طبقه از جامعه ایران حق شرکت در انتخابات را داشتند و قریب‌به‌اتفاق ایرانیان امکان شرکت در آن را نیافتند. همچنین 13 حوزه انتخابیه ایالتی و ولایتی(معادل استانی) برای برگزاری انتخابات، تعیین شد. انتخابات در تهران به‌صورت مستقیم و در سایر شهرها به‌صورت غیرمستقیم برگزار می‏شد.  قانون انتخابات 3 سال بعد در سال 1288 تغییر کرد. قانون جدید، نظام انتخابات طبقاتی را لغو و نظام انتخابات دومرحله‌ای را جایگزین کرد. مطابق قانون دومرحله‌ای، حوزه‌های انتخابیه متشکل از دو یا چند ایالت، تشکیل شدند و برای 5 ایل عمده 5 حوزه انتخابیه مجزا تعیین شد. در این مدل ابتدا مردم، افرادی را انتخاب می‌کردند و در مرحله دوم افراد انتخاب‌شده از میان خود، نمایندگان آن حوزه انتخابیه در مجلس را انتخاب می‌کردند. قانون انتخابات جدید، اگرچه قانون طبقاتی را لغو کرده بود اما صرفا افرادی را مجاز به رای دادن می‌دانست که دارای حداقلی از سواد و تمکن مالی بودند.

آخرین تغییر موثر در نظام انتخاباتی مجلس ملی، مربوط به ایجاد قانون انتخاب عمومی و مستقیم بود. به موجب این قانون شرط تمکن مالی و سواد برای رای‌دهندگان، حذف شد و کسب اکثریت نسبی آرا، ملاک انتخاب نمایندگان مجلس قرار گرفت. اکثریت نسبی به این معنا بود که نامزدهای انتخابات نیازی به کسب درصدی از رای حوزه انتخابیه مثلا 50 یا 20درصد، نداشتند و صرفا با به دست آوردن هر میزان رای که بیشتر از سایرین باشد به‌عنوان نماینده انتخاب می‌شدند.

  پس از انقلاب

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در جریان بررسی پیش‌نویس قانون اساسی، توسط مجلس خبرگان قانون اساسی در سال 1358 برخی اعضا پیشنهاد دادند در کنار مجلس شورای اسلامی، یک مجلس ایالتی هم تشکیل شود که از هر استان به شکل مساوی یک نفر در آن به‌عنوان نماینده، حضور داشته باشد. مجلس ایالتی قرار بود به مسائل کلی مملکتی بپردازد. البته این پیشنهاد مورد قبول قرار نگرفت و نظام سیاسی ایران پس از انقلاب به‌عنوان یک نظام تک‌مجلس شکل گرفت. در سال‌ها پس از شکل‌گیری مجلس شورای اسلامی به‌تدریج مشکلات الگوی انتخاباتی مجلس، بیشتر نمایان شد. ازجمله مهم‌ترین مشکلاتی که چندی پس از تشکیل مجلس شورای اسلامی خودنمایی کرد، پررنگ شدن مسائل محلی و منطقه‌ای در مجلس بود. به‌ویژه اینکه در آن سال‌ها هنوز شوراهای شهر و روستا نیز شکل نگرفته بودند و در بسیاری مواقع نمایندگان مناطق کوچک تنها نقطه اتصال مردم به حاکمیت برای حل مشکلات خرد و کلان‌شان بودند.  انتخاب نمایندگان مجلس از حوزه‌های انتخابیه کوچک باعث پررنگ شدن مسائل محلی و منطقه‌ای می‌شد و مجلس را از کارکرد اصلی خود دررابطه با مسائل کلان ملی بازمی‌داشت. این دغدغه طرح جدیدی را به ذهن فعالان سیاسی انداخت، طرح «استانی شدن انتخابات.»  باور پیشنهاددهندگان ایده استانی شدن انتخابات مجلس این بود که با بزرگ شدن حوزه‌های انتخابیه و ادغام حوزه‌های کوچک شهرستانی در یک حوزه بزرگ استانی، نمایندگانی راهی بهارستان خواهند شد که بیشتر دغدغه ملی داشته باشند تا مسائل جزء و محلی، فلذا در شورای بازنگری قانون اساسی در سال 1369 طرح استانی شدن انتخابات مجلس به‌عنوان مهم‌ترین پیشنهاد، جهت اصلاح اصل 64 قانون اساسی مطرح شد. البته شورا به‌دلیل حساسیت‌های موضوع به جمع‌بندی نرسید و تصمیم‌گیری درباره استانی شدن انتخابات مجلس را به تصمیم مجلس شورای اسلامی واگذار کرد.

  آغاز منازعه استانی شدن انتخابات

واگذاری سرنوشت طرح «استانی شدن انتخابات» به مجلس شورای اسلامی زمینه سلسله‌ای از بحث‌ها و کشمکش‌های سیاسی در طول این سال‌ها بوده است. این طرح همواره به‌عنوان یکی از پیشنهادهای اصلی اصلاح قانون انتخابات در مجلس مطرح بود. به‌عنوان مثال در سـال ۱۳۷۸ در دوره پـنجم مجلـس، همزمان با نگارش قانون فعلی انتخابات مجلس، طرح استانی شدن انتخابات مجلس نیز ارائـه شـد اما به مرحله نهایی نرسید.  ورود جدی مجلس به موضوع استانی شدن انتخابات، در سال 1382 و در مجلس ششم اتفاق افتاد. دست گذاشتن مجلس اصلاح‌طلب ششم روی طرح حساسیت‌برانگیز استانی شدن انتخابات مجلس بدون حاشیه نبود. البته طرح این مساله توسط مجلس ششم، بی‌دلیل هم نبود. احساس نمایندگان مجلس ششم این بود که حوزه‌های کوچک، به شکل سنتی به نامزدهای مستقل یا غیراصلاح‌طلب رای می‌دهند. درحالی‌که در حوزه‌های انتخابیه بزرگ که انتخابات در آنها براساس فهرست‌های انتخاباتی برگزار می‌شود، شانس رای‌آوری نامزدهای اصلاح‌طلب بیشتر است.  مجلس ششم در این طرح، خود را ذی‌نفع احساس می‌کرد. این تعارض منافع باعث شد مجلس ششم، نقاط ضعف این طرح را درنظر نگیرد. طرح استانی شدن انتخابات مجلس شورای اسلامی اگرچه پاسخ به یک خلأ مهم در نظام انتخابات مجلس ایران بود اما نقاط آسیب جدی هم به همراه داشت. از مهم‌ترین مشکلات این طرح این بود که در شمارش آرا برای انتخاب نمایندگان استان، همواره مردم شهرهای مرکز استان، از سایر مناطق کوچک‌تر از شانس بیشتری برخوردار بودند. این درحالی بود که بسیاری از این مناطق با الگوی مستقر نماینده مستقلی در مجلس داشتند که با این طرح این امکان از آنها سلب می‌شد. درواقع این طرح با بی‌توجهی به حوزه‌های کوچک می‌توانست زمینه بروز نارضایتی و حتی مسائل امنیتی را فراهم کند.  شورای نگهبان، براساس اصل ۳1 قانون اساسی، این مصوبه را به‌دلیل آنکه موجب بروز و افزایش اختلافات محلی، قومی، قبیله‌ای و مذهبی می‌شود و در تعارض با همبستگی و وحدت ملی بوده و عامل ازبین‌رفتن توسعه و تحکیم برادری اسلامی است، مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص داد. با این استدلال که در این شیوه رای‌گیری ممکن است یک نامزد در سطح شهرستان خود بیشترین رای را کسب کند ولی فرد دیگری با کسب رای مجموع استان کرسی مجلس را دراختیار بگیرد. کاهش مشارکت مردم در تعیین سرنوشت خود نیز یکی دیگر از ایرادات شورای نگهبان بر این مصوبه بود.

  نتیجه استانی شدن انتخابات پس از مجلس ششم

مجلس هفتم برای رفع ایرادات شورای نگهبان، مواردی از طرح مذکور را اصلاح کرد. در طرح جدید استانی شدن انتخابات شامل همه استان‌ها نمی‌شد. مطـابق طـرح جدید حوزه انتخابیه مجلس محدوده جغرافیایی هر استان تعیین شده و هریک از استان‌ها به‌عنوان یک حوزه انتخابیه اصلی و حـوزه‌هـای انتخابیه تابعه استان، حوزه‌های انتخابیه فرعی محسوب مـی‌شـدند.

نامزدهای نمایندگی باید تنها در یکی از حوزه‌های انتخابیه فرعی استان ثبت‌نـام کرده و شرط تعلق محلی برای انتخاب شدن ضروری بود. نامزدها باید متولدآن محل و دارای سابقه نمایندگی بودند یا سابقه دست‌کم سه سال سکونت در محدوده حوزه انتخابیـه فرعـی را می‌داشتند و کسب اکثریت نسـبی در سـطح اسـتان در انتخابـات یک‌مرحله‌ای ملاک راهیـابی بـه مجلـس محسـوب می‌شد. این تغییرات اگرچه قانون مذکور را کارآمدتر کرده بود اما مشکل اصلی یعنی سلب حق انتخاب برخی حوزه‌های نمایندگی کوچک همچنان باقی مانده بود. بر همین اساس شورای نگهبان در پاسخ به پرسش اعضای کمیسیون شوراهای مجلس هفتم درباره طرح اصلاحی مجلس اعلام کرد؛ ایرادات طرح قبلی را همچنان بر طرح جدید وارد می‌داند و روح کلی طرح در سلب حقوق مردم برخی نواحی تغییری نکرده است. درنتیجه و به‌دنبال این اظهارنظر فوریت طرح جدیدی که با کمی تغییرات در طرح مصوب قبلی، تقدیم هیات‌رئیسه شده بود، رای نیاورد.  مجلس نهم نیز در سال 1394 با طرح «استانی-شهرستانی شدن حوزه‌های انتخابیه» برای اصلاح قانون انتخابات مجلس اقدام کرد. این طرح به‌منظور حل مشکلات طرح‌های قبلی در کنار کسب بالاترین رای در هر استان، کسب حداقل 15درصد رای از حوزه‌های فرعی را نیز به‌عنوان شرط لازم جهت کسب کرسی نمایندگی مطرح کرده بود. این طرح نیز نتوانست موافقت شورای نگهبان را جلب کند. شورای نگهبان اشکالات سابق را برای طرح فعلی نیز وارد دانست و با اعلام مغایرت جهات مختلف طرح با شرع و برخی اصول قانون اساسی با این طرح مخالفت کرد.

  آخرین تلاش‌ها برای استانی شدن انتخابات

آخرین تلاش نمایندگان برای اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مربوط به مجلس دهم بود. مجلس دهم در آذر 1397 با تصویب یک فوریت «اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» موافقت کرد.  طرح مجلس دهم جهت اصلاح قانون انتخابات مجلس درواقع همان طرح استانی شدن انتخابات مجلس با افزودن برخی تغییرات جدید بود. این طرح مشابه طرح قبلی، هر استان را به‌عنوان یک حوزه انتخابیه، همراه با حوزه‌های فرعی تابع خود تعریف می‌کرد. همچنین حدنصاب 15درصدی رای در حوزه‌های فرعی جهت کسب کرسی نمایندگی در این طرح نیز آورده شده بود.

البته این طرح شامل موارد جدید نیز بود که در طرح‌های گذشته سابقه نداشت. به‌عنوان مثال در این طرح جهت تقویت کار تشکیلاتی و فاصله گرفتن از فردمحوری، امکان رای دادن به فهرست‌های انتخاباتی نیز همچون رای به افراد، فراهم شده بود. به‌علاوه مقرر شده بود افراد فقط حق حضور در یک فهرست انتخاباتی را داشته باشند. نحوه محاسبه آرا به این ترتیب بود که درصد رای کسب‌شده هر لیست یا افراد مستقل از کل آرا، اخذشده سهم آن لیست از کرسی‌های مجلس را مشخص می‌کرد. پس از تعیین سهم هر لیست، به ترتیب هر نامزدی که بالاترین آرا را در سطح حوزه انتخابیه اصلی به دست آورده بود، تا سقف سهم هر فهرست از کرسی‌ها به‌عنوان نماینده حوزه انتخابیه فرعی به مجلس شورای اسلامی راه می‌یافت. اگر هیچ‌یک از نامزدها در یک حوزه انتخابیه حدنصاب 15درصد را نداشتند؛ انتخابات فقط در آن حوزه به مرحله‌ دوم کشیده می‌شد.  این طرح با وجود نکات مثبت ازجمله افزایش کار تشکیلاتی و همچنین جایگزین شدن نگرش ملی به جای نگرش محلی، مشکلات طرح استانی شدن انتخابات را همچنان با خود یدک می‌کشید. به همین دلیل در ۲۸ اردیبهشت ۱۳۹۸ سخنگوی شورای نگهبان با اعلام اینکه این مصوبه دارای بیش از ۱۰ مورد ابهام، ۴ مورد ایراد خلاف شرع و تعدادی ایراد خلاف قانون‌اساسی است، نظر مخالف شورای نگهبان درباره طرح انتخاباتی مجلس دهم را اعلام کرد. مجلس دهم درنهایت نتوانست مشکلات این طرح را حل کند و پرونده اصلاح قانون انتخابات مجلس همچون گذشته به مجلس بعدی واگذار شد.

  لزوم تغییر در ریل‌گذاری قانون انتخابات مجلس

همان‌طور که در بالا اشاره شد، نظام انتخابات مجلس شورای اسلامی دارای چالش‌هایی است که اصلاح آن را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. استانی و یا استانی-شهرستانی شدن انتخابات نیز به‌عنوان طرح جایگزین مطرح شده، ظرفیت لازم جهت حل مشکلات نظام انتخاباتی مجلس را نداشته و بارها توسط شورای نگهبان مغایر با شرع و قانون اساسی اعلام شده‌ است. از این جهت اصلاح قانون انتخابات مجلس نیازمند ریل‌گذاری جدیدی خارج از فضای استانی شدن انتخابات است.  این فهم از فرآیند اصلاح قانون انتخابات مجلس که حاصل بازخوانی تجربیات مجالس گذشته است، بیش از همه برای مجلس جدید اهمیت پیدا می‌کند. درواقع بازخوانی تجربه گذشته نشان می‌دهد که مجلس جدید به جای پافشاری روی طرح هزینه‌ساز استانی شدن انتخابات، بهتر است طرحی نو دراندازد. طبیعتا پافشاری بیهوده روی طرح استانی شدن انتخابات، مجلس یازدهم را نیز همچون اسلاف خود در اصلاح قانون انتخابات ناکام خواهد گذاشت.

  یک مجلس و دو طرح برای اصلاح قانون انتخابات

مجلس جدید نسبت به موضوع اصلاح قانون انتخابات مجلس بی‌اهمیت نبوده است. مجلس یازدهم در تاریخ 99.7.27 دو طرح تبدیل نظام انتخابات اکثریتی به تناسبی در حوزه‌های چندنمایندگی و طرح نظام انتخابات تناسبی، استانی- شهرستانی را برای اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی اعلام وصول کرد.  پرداختن به مساله اصلاح قانون انتخابات مجلس در همان ماه‌های ابتدایی مجلس یازدهم نکته مثبتی تلقی می‌شود اما باید توجه کرد که طرح انتخابات استانی-شهرستانی تناسبی که همچون طرح‌های گذشته روی موضوع استانی شدن انتخابات مجلس تاکید دارد، می‌تواند مانعی مهم در مسیر اصلاح قانون انتخابات ایجاد کند. البته توضیحات برخی نمایندگان امضاکننده طرح و همچنین نماینده ارائه‌کننده این طرح نشان می‌دهد که تاکید مجلس بیشتر روی طرح تبدیل نظام اکثریتی به تناسبی در حوزه‌های چندنمایندگی است و در این طرح نیز سخنی از استانی شدن انتخابات مجلس نیامده است.  محسن علیزاده، نماینده سپیدان و بیضا در مجلس شورای اسلامی، از امضاکنندگان هر دوطرح مجلس گفته است: «دو طرح ارائه شد تا هر دو به‌طور موازی پیش بروند و یکی از آنها به سرانجام برسد؛ اگر می‌خواستیم یک طرح ارائه کنیم در بازه‌ زمانی بررسی و بازگشت آن زمان زیادی صرف می‌شد، بنابراین دو طرح ارائه کردیم تا هرکدام که مورد پذیرش واقع شد همان برای انتخابات آینده به‌کار بسته شود.»

جعفر قادری، نماینده طراح هر دو طرح نیز اظهار کرده است: «در طرح تناسبی شدن حوزه‌های چندنماینده‌ای و اکثریتی ماندن حوزه‌های تک‌نماینده‌ای موسوم به طرح ترکیبی یک مزیت وجود دارد و آن این است که ما 180 حوزه تک‌نماینده‌ای از میان کل حوزه‌ها برای انتخابات مجلس در کشور داریم و این طرح متعرض این حوزه‌ها و نمایندگان‌شان نخواهد شد، بنابراین راحت‌تر در مجلس رای می‌آورد.»

 طرح انتخاباتی مجلس یازدهم راه پرفراز و نشیبی برای اجرا پیش‌رو دارد و باید دید در کمیسیون شوراها، چه تغییراتی روی این طرح اعمال خواهد شد اما این طرح دارای نکته مثبت مهمی است که نباید بدون تفاوت از کنار آن گذشت. همان‌طور که ذکر شد، بررسی طرح‌هایی که از دهه 70 و مجلس پنجم تاکنون برای اصلاح قانون انتخابات مجلس مطرح شده‌اند، نشان می‌دهد که دال مرکزی این طرح‌ها، بحث استانی شدن انتخاب بوده است. استانی شدن انتخابات، نکات مثبت و منفی خاص خود را دارد اما موضوع مهم این است که استانی شدن انتخابات، تغییری در الگوی برگزاری انتخابات مجلس اعمال نمی‌کند بلکه صرفا الگوی موجود را در یک مقیاس بزرگ‌تر، به اجرا درمی‌آورد. این درحالی است که طرح مجلس یازدهم، یک گام به جلو برداشته و به‌دنبال تبدیل الگوی انتخابات مجلس از الگوی اکثریتی موجود به الگوی تناسبی است.