به گزارش «فرهیختگان»، مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت با انجام یک کار کارشناسی گزارشی از اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آماده کرده است؛ گزارشی که آن را به‌صورت اختصاصی در‌ اختیار روزنامه «فرهیختگان» قرار داده است.

مشروح گزارش مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی نظام درباره چگونگی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به شرح زیر است:

با وجود گذشت بیش از 15 سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و 12 سال از ابلاغ قانون اجرای این سیاست‌ها، هنوز آثار اجرای ابعاد مختلف این سیاست به‌ویژه در محورهایی مانند توانمندسازی بخش خصوصی و مردمی کردن اقتصادکه مورد تاکید مقام‌معظم‌رهبری بوده است، محسوس نیست. حتی در بخش واگذاری بنگاه‌ها نیز مشاهده می‌شود که بعضا بنگاه‌های واگذارشده با مشکلاتی بیش از گذشته به دولت بازگردانده شده‌اند. موضوع عدم تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 در گزارش‌های تدوین‌شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز مورد اذعان قرار گرفته است. در بیست‌ودومین گزارش وزارت امور اقتصادی و دارایی در رابطه با عملکرد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 که عملکرد مربوط به 6ماه نخست 1398 را گزارش کرده، به‌صراحت به این موضوع اشاره شده و درخصوص تحقق اهداف 8گانه سیاست‌های کلی آمده است:

درمجموع طی سال‌های بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44، رشد اقتصادی کشور روند پرشتاب نداشته است... گسترش مالکیت‌ها جایگاه واقعی خود را پیدا نکرده... شاخص‌ بهره‌وری تفاوت زیادی نکرده... دراغلب ارکان 12گانه شاخص رقابت‌پذیری جهانی امتیاز پایینی کسب شده و درکل رتبه مناسبی کسب نشده... سهم بخش تعاونی 3.8 از اقتصاد کشور است و سهم بخش خصوصی 17 درصد از کل واگذاری‌ها بوده... حجم بودجه شرکت‌های دولتی 20 درصد رشد داشته... سطح عمومی اشتغال تغییری نداشته و پس‌انداز خانوارها کاهش داشته است.

بنابراین براساس گزارش رسمی وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌توان گفت که درمجموع هیچ‌کدام از اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 تاکنون محقق نشده است.

با توجه به عدم تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 و در اجرای تبصره 3 ماده 6 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی رهبر معظم انقلاب، ارزیابی عملکرد اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و نظارت بر نحوه اجرای آن در دستور‌کار مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی قرار گرفت و در این راستا، طی جلسات کارشناسی، مجموعه سیاست‌ها و منویات مقام‌معظم‌رهبری و نیز گزارش‌های منتشره توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی بررسی شد که نتایج آنها به‌تدریج و طی گزارش‌های بعدی منتشر خواهد شد. در گزارش حاضر، نکاتی درخصوص «نظارت بر اجرای قانون و سیاست» در سه بعد کیفیت گزارش عملکرد اجرای قانون، کیفیت نظارت دستگاه‌های ناظر و تحقق تبصره ماده 32 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، ارائه می‌شود.

1 کیفیت گزارش عملکرد اجرای قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی

وزارت امور اقتصادی و دارایی گزارش‌هایی دوره‌ای درباره قانون اجرای اصل 44 در دستگاه‌های اجرایی منتشر می‌کند و پایگاهی نیز برای دریافت گزارش دستگاه‌ها طراحی کرده است. با وجود این، گزارش‌های ارسالی این وزارت در بسیاری از موارد گویای میزان تحقق اهداف قانون نیست. بررسی این گزارش‌ها نشان می‌دهد استخراج احکام مواد قانون که قدم اول برای تنظیم گزارش عملکرد است، انجام نشده است. به‌علاوه مواردی مانند احصای مشکلات و موانع عدم تحقق احکام و ارائه پیشنهادها برای رفع اشکالات کمتر مورد توجه بوده است. در گزارش عملکرد مواد قانون نیز در برخی بندها صرفا به درج عبارت «دستگاه مورد نظر گزارشی ارائه نکرده است» بسنده شده است. این بدان معناست که دستگاه‌های متولی و مسئول اجرای قانون، پاسخگو نبوده یا گزارشی از عملکرد خود ارائه نکرده‌اند و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز صرفا به درج همین عبارت در متن گزارش اکتفا نموده است. علاوه‌بر این، موارد متعدد دیگری نیز توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی گزارش شده که نشان می‌دهد گزارش‌های ارائه‌شده توسط دستگاه‌ها ناقص یا مبهم بوده و وزارت امور اقتصادی و دارایی همان پاسخ مبهم را بدون کنکاش یا تلاش برای رفع ابهام، منتشر کرده است. به‌عنوان مثال، بررسی گزارش بیست‌ویکم وزارت امور اقتصادی و دارایی که مربوط به عملکرد اجرای قانون در نیمه‌دوم سال 97 است؛ نشان داد که بیش از 100 مورد از مجموع حدود 250 مورد از بندهای گزارش شده، ناقص یا مبهم هستند و هشت دستگاه اجرایی مسئول و مخاطب قانون، اصلا گزارشی ارائه نکرده‌اند. این درحالی است که بیش از یک‌دهه از ابلاغ قانون مربوط گذشته است و باید تاکنون فرآیند لازم برای گزارش‌گیری درست ایجاد می‌شد و دستگاه‌های اجرایی گزارش‌های شفاف از عملکرد اجرای قانون ارائه می‌کردند. به‌همین دلیل به‌نظر می‌رسد که یکی از خلأهای اصلی و ابتدایی در اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل 44، فقدان گزارش عملکرد مناسب و کارآمد از اجرای قانون است که طبق قانون برعهده وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است.

2 کیفیت عملکرد دستگاه‌های ناظر

کیفیت عملکرد دستگاه‌های ناظر اجرای قانون و ساختار طراحی‌شده برای اعمال نظارت، کارا و اثربخش نیست. البته در قانون، ناظران متعددی مانند شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل‌ (44) قانون اساسی، وزارت امور اقتصادی و دارایی (اعم از حوزه وزارتی، سازمان بورس و اوراق بهادار، هیات مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه‌ فعالیت‌های اقتصادی، هیات واگذاری و سازمان خصوصی‌سازی)، شورای رقابت و وزارت تعاون و قوه قضائیه پیش‌بینی شده است(پیوست). براساس مفاد قانون، شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل‌ (44) قانون اساسی در راس این هرم نظارتی و مسئول «نظارت بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی» و «تصویب شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل‌ (44) قانون اساسی به‌منظور اعمال نظارت دقیق بر اجرای آنها» می‌باشد و درموارد زیادی سایر ناظران و حتی بالاترین مقام هر یک از دستگاه‌های اجرایی (به‌عنوان مسئول قانونی اجرای صحیح و به‌موقع تکالیف مقررشده برای آنها در این قانون) مکلف به ارائه گزارش عملکرد خود یا انعکاس موارد مغایر، به شورای‌عالی جهت اخذ تصمیم می‌باشند. ولی بررسی عملکرد شورای مزبور و نیز شواهد موجود نشان می‌دهد که این شورا ابزار و سازوکار لازم جهت جلوگیری و رسیدگی به تخلفات یا انحرافات ناشی از اجرای قانون یا معرفی متخلف و مجرم به مراجع قضایی حسب مورد و به‌طور کلی نظارت بر اجرای قانون را ندارد و تاکنون عمدتا شأن مشاوره‌ای و تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی را که به‌موجب قانون مسئول تصویب آن بوده، داشته است. بنابراین، نظارت در مرحله اجرای قانون بسیار ضعیف و به‌همین دلیل است که دستگاه‌های مسئول، ضرورتی به پاسخگویی و ارائه شفاف گزارش عملکرد خود نمی‌بینند.

3 عدم تحقق تبصره ماده 32 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44

ازجمله موارد دیگر اثبات‌کننده ضعف نظارت کافی بر اجرای قانون سیاست‌های اصل 44، عدم تحقق تبصره ماده 32 این قانون است. طبق تبصره ماده 32 قانون اجرای اصل 44، «قوه قضائیه مکلف است لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع این قانون را حداکثر ظرف مدت 6 ماه از تصویب این قانون از طریق دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.» ولی با وجود صراحت قانونی، براساس گزارش‌های متعدد منتشره توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی درخصوص عملکرد اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 (موضوع ماده 88)، تاکنون قانون مزبور به‌تصویب نرسیده است. قوه قضائیه در آخرین پاسخ خود اظهار داشته است که «لایحه آیین دادرسی تجاری»، «لایحه جدید قانون تجارت» و «طرح مبارزه با جرائم اقتصادی» به‌عنوان جایگزین لایحه موضوع تبصره ماده 32 قانون اصل 44 تدوین شده و برای تصویب به مراجع ذی‌ربط ارسال شده است. در گزارش بیست‌ودوم وزارت امور اقتصادی و دارایی در عملکرد این ماده آمده است که «وزارت دادگستری گزارشی ارائه نداده است.» ولی آخرین وضعیت لوایح مزبور براساس بررسی‌های به‌عمل آمده به شرح زیر است:

الف لایحه آیین دادرسی تجاری

پیش‌نویس لایحه آیین دادرسی تجاری با رویکرد تسریع در روند رسیدگی به دعاوی تجاری به‌عنوان یکی از ملزومات خصوصی شدن اقتصاد در سال 1388 توسط معاونت حقوقی و توسعه قضایی قوه قضائیه تدوین و به تصویب ریاست قوه قضائیه رسید. لایحه پیشنهادی قوه قضائیه، در جلسه مورخ 1390.8.25 هیات وزیران به تصویب رسید و در جلسه علنی مورخ 1390.12.15 مجلس شورای اسلامی نیز اعلام وصول شد و ﮐﻤﺎﮐﺎن ﻓﺮآﯾﻨﺪ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﺧﻮد را در ﻣﺠﻠﺲ ﻣﯽ‌ﮔﺬراﻧﺪ. لایحه مزبور (با اندکی تغییرات- لایحه 133 ماده‌ای) مجددا در سال 95 از سوی دولت به مجلس ارائه شد، اما همچنان در مجلس تحت بررسی بوده و به نتیجه نهایی نرسیده است.

ب لایحه جدید قانون تجارت

تدوین لایحه تجارت از اوایل دهه 80 در دولت وقت آغاز و در سال ۱۳۸۴ به مجلس تقدیم شد. لایحه مزبور در تاریخ 1390.10.6 در کمیسیون حقوقی و قضایی که طبق اصل ۸۵ قانون اساسی عهده‌دار بررسی آن بود، به تصویب رسید و مجلس نیز در ۲۳ فروردین ۱۳۹۱ با اجرای آزمایشی آن به مدت پنج سال موافقت و آن را برای شورای نگهبان ارسال کرد، اما شورای نگهبان اصل 85 را درخصوص این قانون نپذیرفت و آن را به مجلس عودت داد، لذا برای رفع ایراد شورای نگهبان لازم بود کلیه مواد به‌صورت جداگانه در صحن علنی مجلس به تصویب برسد.

آخرین نسخه موجود لایحه اصلاح قانون تجارت، دارای ۱۲۶۱ ماده و در قالب پنج کتاب «قراردادهای تجاری»، «تکالیف تاجر»، «اسناد تجاری»، «شرکت‌های تجاری» و «ورشکستگی و قراردادهای ارفاقی» پیش‌بینی شده است. نظر به حجم بالای مواد این لایحه، تصمیم کمیسیون قضایی بر آن شد که لایحه در پنج مرحله به صحن علنی مجلس ارائه شود. به این ترتیب پس از گذشت حدود 14 سال از تاریخ ارسال این لایحه به مجلس و طی کردن سه دوره مجلس، سرانجام در شهریور ماه ۱۳۹۸ اولین کتاب آن یعنی «کتاب قراردادهای تجارتی» در ۱۲ فصل و ۳۳۱ ماده در دستور‌کار مجلس قرار گرفت، ولی مواد ۲۷۹ و ۲۹۳ آن جهت بررسی مجدد به کمیسیون قضایی و حقوقی ارجاع شد، لذا تا زمان بازگشت نتیجه بررسی این مواد از کمیسیون و رای‌گیری مجدد راجع به آنها در صحن مجلس، ارسال سایر مواد تصویب‌‌شده لایحه به شورای نگهبان نیز به‌تاخیر افتاد. بالاخره پس از اعتراض‌های پیاپی فعالان اقتصادی و کارشناسان، در آخرین روزهای آبان 1398 نمایندگان مجلس به‌منظور تامین نظر شورای نگهبان مواد 279، ۲۹۳، ۳۰۹، ۳۱۹ و ۳۲۰ لایحه تجارت در قسمت قراردادهای تجارتی را اصلاح کردند، ولی مجددا لایحه مزبور از سوی شورای نگهبان برای اصلاح به مجلس بازگردانده شده است.

درحال‌حاضر نیز بررسی و تصویب کتاب‌های بعدی لایحه در دستور کار مجلس و کمیسیون‌های آن بوده و موادی از آن تاکنون به تصویب مجلس رسیده است.

ج طرح مبارزه با جرائم اقتصادی یا تشدید مقابله با مفاسد اقتصادی

طرح«مبارزه با جرائم اقتصادی» در قالب 50ماده توسط 78 نفر از نمایندگان مجلس تهیه و در خردادماه 1395 جهت سیر مراحل تصویب به مجلس ارائه گردید. کلیات این طرح در تاریخ 16/5/1397 در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس به تصویب رسید، اما چون تصویب آن در کمیسیون مجلس، با نامه رئیس قوه قضائیه به مقام‌معظم‌رهبری مبنی‌بر تقاضای حکم حکومتی برای مبارزه با مفاسد اقتصادی مقارن شد، ماده جدیدی تحت عنوان ماده ۵۰به طرح اضافه و جهت بررسی در صحن علنی مجلس به هیات‌رئیسه مجلس ارسال شد(ماده ۵۰- به جرائم موضوع قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور و اصلاحات و الحاقات بعدی آن براساس حکم حکومتی مقام رهبری مورخ ۲۰/5/۹۷ مطابق احکام مذکور و در مدت زمان آن حکم رسیدگی می‌شود و پس از انقضای مدت زمان حکم مزبور، رسیدگی به این جرم نیز مانند سایر جرائم اقتصادی برابر احکام این قانون صورت می‌گیرد.) لیکن بررسی این طرح در صحن علنی، با اخطار اصل 75 قانون اساسی مبنی‌بر داشتن بار مالی از دستورکار مجلس خارج شد.

در این طرح تشکیل سازمانی مستقل به نام سازمان مبارزه با جرائم اقتصادی با اختیارات کامل برای مبارزه و رسیدگی به جرائم اقتصادی پیش‌بینی شده است. این سازمان جهت ورود به هر نوع مفاسد اقتصادی بیش از 5 میلیارد تومان و درخصوص مقامات بخش دولتی و عمومی غیردولتی بدون رعایت حدنصاب مزبور تشکیل شده و در تمامی استان‌ها نیز مرکز خواهد داشت. از سوی دیگر تمامی مسئولان و افراد عادی که در مباحث اقتصادی فساد ایجاد می‌کنند، در این سازمان مورد محاکمه قرار می‌گیرند. این سازمان دارای آیین دادرسی اختصاصی جرائم اقتصادی و قضات مخصوص و مستقل است.

نتیجه اینکه، تاکنون هیچ‌کدام از لوایح و طرح‌های جایگزین برای تکلیف قانونی، تبدیل به قانون نشده است. به بیان دیگر، با گذشت بیش از یک‌دهه از ابلاغ و اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، سازوکار اصلی رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع قانون که ضمانت اجرای آن نیز هست، همچنان در هاله‌ای از ابهام است و این یکی از دلایل اصلی عدم تحقق اهداف سیاست‌های کلی نظام درخصوص اصل44 است.

  پیشنهادات

مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی با هدف رفع مشکل نظارتی و تسریع در تحقق اهداف قانون و سیاست‌های اصل 44، پیشنهاد می‌نماید؛

(1) شورای عالی محترم اجرای سیاست‌های کلی اصل‌ (44) که در راس هرم نظارتی قرار دارد و مسئول «نظارت بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی» و «تصویب شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل‌ (44) قانون اساسی به‌منظور اعمال نظارت دقیق بر اجرای آنها» است، نسبت به عدم پاسخگویی یا ارائه پاسخ‌های مبهم دستگاه‌های مخاطب حساسیت بیشتری داشته باشد تا دستگاه‌های مخاطب با‌ انگیزه قویتری برای پیشبرد و تحقق اهداف سیاست اقدام کرده و گزارش آن را ارائه نمایند.

(2) مجلس محترم شورای اسلامی در تصویب لوایح «آیین دادرسی» و «قانون تجارت» که از زیرساخت‌های اصلی اجرای سیاست‌ها و نظارت بر اجرای قانون اجرای اصل 44 هستند، تسریع نماید. البته از آنجا که قانون تجارت از قوانین مادر اقتصادی است، ضمن سرعت در تصویب حتما باید اشکلات و انتقادات مطرح‌شده بر آن ملاحظه و اصلاح شود.

(3) قوه محترم قضائیه پیگیری‌های لازم را انجام دهد تا تکلیف تعیین‌شده در ماده 32 قانون اجرای اصل 44، «قوه قضائیه مکلف است لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع این قانون را حداکثر ظرف مدت 6 ‌ماه از تصویب این قانون ازطریق دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید» به سرانجام برسد.

علاوه‌بر دستگاه‌های فوق، با توجه به اینکه مقام‌معظم‌رهبری در جلسه تبیین سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در حضور جمعی از مسئولان دستگاه‌های مختلف، فعالان اقتصادی، و مدیران مراکز علمی و رسانه‌ای (مورخ 20/12/1392) فرمودند: «مساله‌ پنجم، نظارت در همه‌ سطوح است؛ باید نظارت بشود؛ هم روسای قوا باید دستگاه‌های خودشان را تحت نظارت قرار بدهند، هم مجمع تشخیص موظف است که به مسئولیت نظارتی که داده شده به‌طور کامل عمل کند و ببیند که چه دارد اتفاق می‌افتد، رهبری و دستگاه ما هم نظارت خواهد کرد ان‌شاءالله. بنابراین نظارت یکی از الزامات اصلی است»، همه مدیران محترم دستگاه‌های اجرایی مخاطب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 باید تا تحقق کامل اهداف سیاست، نسبت به نظارت بر امور مربوط به دستگاه خود اهتمام لازم را داشته باشند. 

اخبار مرتبط:

عضو اقتصاددان مجلس بـــــه «فرهیختگان» خبر داد

دستور   رئیـــس مجلس برای تشکیل کمیســـیون ویژه اصل 44