به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، آمارهای ارائه شده از سوی سازمان برنامه‌وبودجه کشور نشان می‌دهد؛ درحال‌حاضر 71 هزار پروژه عمرانی نیمه‌تمام در کشور وجود دارد؛ طول زمان اتمام یک طرح عمرانی از حدود 10 سال در شروع دولت روحانی به 16 سال در سال 1398 رسیده است؛ درحال‌حاضر حدود 408 هزار میلیارد تومان (معادل 73 درصد کل بودجه عمومی کشور) اعتبار نیاز است تا فقط طرح‌های عمرانی پیوست یک لایحه بودجه 1399 تکمیل شود؛ در سال 1376 نسبت بودجه عمرانی محقق شده کشور درحالی حدود 45 درصد بودجه جاری کشور بوده که این میزان در سال 1398 به 14 درصد رسیده است؛ با افزایش طول زمان اجرای پروژه‌های عمرانی، بسیاری از طرح‌ها قبل از بهره‌برداری فرسوده شده و این تاخیر موجب افزایش استهلاک سرمایه‌ها و کاهش بهره‌وری سرمایه شده است. این گزاره تنها بخشی از واقعیت‌های تلخی است که در حوزه پروژه‌های عمرانی وجود دارد. همه گزارهای بالا بر این موضوع تاکید دارند که دولت دیگر توان انجام و به پایان رساندن همه این پروژه‌های عمرانی را ندارد. البته این موضوع فقط مختص به دولت در ایران نمی‌شود و همه دولت‌ها در کشورهای درحال توسعه و توسعه‌یافته با مشکل تامین مالی پروژه‌های عمرانی کمابیش مواجه هستند.از این رو اغلب کشورهای جهان برای حل‌ معضل تامین مالی پروژه‌های عمرانی به بخش خصوصی پناه برده‌اند و در این راستا چندین دهه است که قوانینی تحت‌عنوان قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی یا همان (Public-Private Partnership) درسطح جهان هویدا شده است.

در ایران تا سال 1394 که اولین قراردادهای مربوط به مشارکت عمومی-خصوصی بین دولت و بخش‌خصوصی منعقد شد، چندان تجربه قابل‌اعتنایی وجود نداشت. بررسی‌ها نشان می‌دهد از نیمه دوم سال 1394 تا سه‌ماهه اول سال 1396، تعداد  4131 پروژه عمرانی جدید، نیمه‌تمام و تکمیل‌شده، براساس ظرفیت‌های قانونی گوناگون، بامشارکت بخش‌خصوصی اجرایی شده است. اما فقدان قانون خاص PPP، موجب شده دستگاه‌های اجرایی در روند اجرای پروژه‌های مشارکتی از ظرفیت‌های قانونی گوناگونی بهره ببرند و این امر به برخوردهای سلیقه‌ای و ایجاد فساد در فرآیند اجرایی طرح‌های عمرانی دامن زده است. در این خصوص 18 آذرماه سال 97 بود که دولت از تصویب لایحه مشارکت عمومی-خصوصی در هیات‌وزیران خبر داد. همچنین دوم بهمن 1397 نیز این لایحه به مجلس ارسال شده است، اما نکته قابل‌تامل اینکه لایحه مذکور دارای ابهامات گسترده‌ای است. حالا به‌جای رفع معضل طرح‌های نیمه‌تمام، خود ممکن است محل رانت، فساد و... باشد.

 مشارکت عمومی-خصوصی چیست؟

اگر رابطه دولت و بخش خصوصی در مالکیت نهادها، بنگاه‌ها و انجام پروژه‌های عمرانی و همچنین خدمات‌دهی به جامعه را یک طیف تصور کنیم (مطابق نمودار شماره یک)، در اولین حالت، مالکیت همه بنگاه‌ها و نهادها، انجام همه پروژه‌های عمرانی و همچنین خدمات‌رسانی به جامعه در اختیار دولت است. در این مرحله مالکیت، انجام پروژه عمرانی، تامین مالی پروژه‌ها، نگهداری از تاسیسات و ابنیه و... کاملا در اختیار دولت و به‌عبارتی هیچ چیز دولتی است. همچنین اگر دولت مالکیت، مدیریت و همه اختیارات خود را در اموالی که توسط آنها خدماتی به‌مردم ارائه می‌دهد، به بخش خصوصی واگذار کند، در اینجا نیز فروش کامل دارایی‌ها و خصوصی‌سازی کامل صورت گرفته است و دولت پس از واگذاری، هیچ ادعا و اختیاری در سرنوشت شرکت، بنگاه و پروژه واگذار شده، نخواهد داشت. اما مشارکت عمومی-خصوصی نوع خاصی از قراردادها بین بخش عمومی (همه زیرمجموعه دولت، نهادهای عمومی و شهرداری‌ها و به‌طورکلی هر نهادی که بخش خصوصی نباشد) و بخش خصوصی است که مابین این دو نوع مالکیت، یعنی بین مالکیت تماما دولتی و مالکیت تماما در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد.

در تعاریف گفته شده مفهوم مشارکت عمومی-خصوصی مکانیزمی است که در آن بخش عمومی (دولت و سایر نهادهای حکومتی) به‌منظور تأمین خدمات زیربنایی (اعم از آب‌وفاضلاب، حمل‌ونقل، سلامت، آموزش و...) از ظرفیت‌های بخش خصوصی (اعم از دانش، تجربه و منابع مالی) استفاده می‌کند. به بیان دیگر، مشارکت عمومی-خصوصی عبارت است از انعقاد موافقتنامه‌ای میان دولت یا نهاد دولتی از یک سو و بخش خصوصی از سوی دیگر، به‌منظور طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره‌برداری از دارایی‌ها و یا خدمات عمومی، با سرمایه‌گذاری و یا مدیریت بخش خصوصی، در بازه زمانی مشخص، به‌صورتی‌که ریسک‌های فعالیت به‌صورت شفافی میان بخش خصوصی و عمومی تقسیم شود و پرداخت‌های مالی به بخش خصوصی در طول زمان بهره‌برداری از پروژه، از طریق عواید پروژه یا توسط بخش عمومی مصرف‌کننده از خدمات پروژه انجام گیرد. بر این اساس، در مشارکت عمومی- خصوصی، نقش دولت از سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری در ارائه خدمات زیربنایی به سیاستگذاری و تنظیم کننده مقررات و ناظر بر کیفیت و کمیت خدمات ارائه شده، تبدیل می‌شود. اَشکال مختلف قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) به‌طور مختصر در جدول زیر  آمده  است. از میان مواردی که در جدول آمد ه‌است ۲ مورد زیر بسیار معمول تر از بقیه هستند که به شرح آنها می پردازیم .

۱- قراردادهای طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره‌برداری (DBFO): اولین نوع از قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی، قراردادهای طراحی، ساخت، تأمین مالی و بهره‌برداری است. در این قراردادها بخش خصوصی، مسئولیت طراحی، ساخت، مدیریت و ارائه خدمات فرعی را به‌عهده می‌گیرد و ارائه خدمات اصلی با دولت خواهد بود. برای مثال مطابق این قرارداد در یک بیمارستان، بخش‌خصوصی برای سرمایه‌گذاری، تأسیس، مدیریت، و ارائه خدمات مثل تغذیه، رختشویی، حراست، خدمات‌پارکینگ، تدارکات و... مسئولیت دارد و ارائه خدمات اصلی بیمارستان با بخش دولتی است. این مدل عموماً توافق امتیاز انحصاری بلندمدت نیز نامیده می‌شود. مالکیت بیمارستان در این مدل با بخش دولتی است و بخش خصوصی برای هزینه‌های سرمایه‌ای و جاری مبالغ سالانه‌ای را دریافت می‌کند.

۲- قراردادهای امتیاز انحصاری: دومین مدل از مدل‌های مشارکت عمومی-خصوصی مربوط به قراردادهای امتیازی است. در قرارداد امتیاز انحصاری، بخش دولتی جواز قانونی به بخش خصوصی اعطا می‌کند تا این بخش با انعقاد قراردادهای ثانویه تأمین مالی، طراحی، ساخت، بهره‌برداری و نگهداری پروژه را عهده‌دار شود.بخش خصوصی به این منظور با تعدادی از سازمان‌ها شامل پیمانکاران، بانک‌ها و صاحبان سرمایه همکاری مشترک می‌کند. پرداخت به این سازمان‌ها بعد از تکمیل فاز ساخت‌وساز و آغاز بهره‌برداری و زمانی که خدمات در دسترس عموم قرار می‌گیرد، آغاز می‌شود. در مدت‌زمان بهره‌برداری از مجموعه دولتی، درآمد بخش خصوصی از محل ارائه خدمت به مردم حاصل می‌شود. مسئولیت کامل ساخت و تأمین مالی، در این مدل جدید و یا توسعه مجموعه موجود و حق بهره‌برداری از آن برای مدت‌زمان مشخص به بخش خصوصی واگذار می‌شود. بعد از اتمام مدت‌زمان قرارداد، امتیاز بهره‌برداری به بخش دولتی بازگردانده می‌شود و یا مادام‌العمر با بخش خصوصی خواهد بود. دو نوع از این مدل مشارکت بخش عمومی-خصوصی که بیشترین کاربرد را دارند، عبارتند از:

 الف- قراردادهای ساخت، مالکیت و بهره‌برداری (Build Own Operat ) (BOO): در این قراردادها بخش خصوصی تأمین مالی، ساخت، بهره‌برداری و ارائه خدمات فرعی، اصلی و یا هر دو را برعهده می‌گیرد و مالکیت و کنترل امور نیز با بخش خصوصی است. بخش خصوصی ریسک‌های ساخت، سرمایه‌گذاری و تجاری را نیز متحمل می‌شود بدون اینکه مالکیت در انتهای قرارداد به بخش دولتی برگردانده شود، ولی بخش دولتی بر تضمین خرید خدمت برای مدت‌زمان ثابت از بخش خصوصی توافق می‌کند.

ب- قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (Build Operate Transfer) (BOT): در این قراردادها بخش خصوصی مسئولیت تأمین مالی، طراحی، ساخت و بهره‌برداری از پروژه را برعهده می‌گیرد. کنترل و مالکیت رسمی با بخش دولتی است که در پایان مدت قرارداد به این بخش انتقال داده می‌شود. در این قراردادها ریسک‌های ساخت، سرمایه‌گذاری‌های کلان و ریسک‌های تجاری به بخش خصوصی منتقل می‌شود. همچنین بخش خصوصی از مصرف‌کنندگان بابت ارائه خدمت هزینه دریافت می‌کند. مدت‌زمان این قراردادها 20 تا 30 سال است و برای پروژه‌های بزرگ جدید کاربرد دارد.

5 ابهام طرح مشارکت عمومی-خصوصی

1- طبق ماده 4 لایحه مشارکت عمومی-خصوصی، به‌منظور توسعه مشارکت، هدایت و نظارت عالیه بر مشارکت عمومی-خصوصی و تنظیم سیاست‌ها و مقررات برای تصویب هیأت‌وزیران، شورای ملی راهبری با عضویت رئیس سازمان (رئیس شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، معاون حقوقی رئیس‌جمهور، رئیس سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران، رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رئیس اتاق تعاون ایران، رئیس شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی، حرفه‌ای و صنفی کشور، دو نفر از وزرا به انتخاب هیأت‌وزیران، وزیر یا بالاترین مقام دستگاه مرکزی حسب مورد و دو نفر صاحب‌نظر از بخش خصوصی با انتخاب رئیس سازمان تشکیل می‌شود. طبق این ماده تقریبا همه اختیارات به سازمان برنامه‌وبودجه واگذار شده است. به‌عبارتی دیگر تصمیم‌گیری درباره انتخاب طرح قابل فروش، قیمت‌گذاری، انتخاب خریدار، شرایط نقدواقساط به‌عهده 6 نفر است که در عمل وزیر در مرکز و مدیرکل در استان‌ها تصمیم‌گیر نهایی هستند.

2- در ماده 9 لایحه تاکید شده «روش‌های مشارکت براساس تسهیم خطرپذیری (ریسک) بین طرفین، مسئولیت‌ها و وظایف و نحوه بازگشت سرمایه طرف خصوصی با رعایت بند «ث» ماده (1) این قانون تعیین می‌شوند و شامل روش‌های شناخته‌شده ازجمله ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT)؛ ساخت، بهره‌برداری، پرداخت اجاره به‌طرف عمومی و انتقال (BOLT)؛ تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری، پرداخت اجاره به طرف عمومی و انتقال (ROLT)؛ ساخت، پرداخت اجاره به طرف خصوصی، انتقال (BLT)؛ ساخت، مالکیت و بهره‌برداری (BOO)؛ بهره‌برداری و پرداخت اجاره به‌طرف عمومی (OL)؛ تجهیز و بازسازی، مالکیت و بهره‌برداری (ROO)؛ مدیریت بهره‌برداری و نگهداری (O&M)؛ تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (ROT)؛ انتقال، بهره‌برداری و انتقال (TOT)؛ بیع متقابل (Buy Back)؛ و یا سایر روش‌ها متناسب با نوع پروژه است.» بر این اساس طبق اطلاعاتی که در جدول هم درج شده، الگوهای مختلفی برای مشارکت عمومی-خصوصی وجود دارد. در بین این الگوها، هرچند برخلاف خصوصی‌سازی مالکیت در اینجا در اختیار دولت خواهد ماند، اما مشخص است که بخش خصوصی پس از اتمام پروژه باید هزینه‌های خود را از خدمات ارائه داده شده، جبران کند. اما مساله مهم این است که این خطر وجود دارد که کلیه پروژه‌های مربوط به خدمات عمومی و خدمات اجتماعی درقالب طرح مذکور تعریف شده و بخش‌خصوصی هم پس از اتمام طرح برای جبران هزینه‌های خود، اقدام به افزایش هزینه خدمات کند. لذا در لایحه مذکور مشخص نیست که کدام پروژه‌های عمرانی درقالب طرح مشارکت عمومی-خصوصی قرار می‌گیرند.

3- برخلاف ادعای مسئولان دولتی، در مشارکت عمومی-خصوصی آن‌چنان‌که از نامش پیداست، حتی دولت می‌تواند به‌جز پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام، دیگر خدمات عمومی را نیز از این طریق تامین کند. نمونه اجرایی آن، خرید خدمات آموزشی است که در برخی مدارس کشور اجرا شده و دولت، کارفرمای خدمات آموزشی و بخش خصوصی، تامین‌کننده (آموزش‌دهنده و...) است. در اینجا ممکن است بخش‌خصوصی نازل‌ترین خدمات را به مردم ارائه دهد. این درحالی است که حتی در کشورهای با اقتصاد آزاد هم ارائه بخشی از خدمات در اختیار دولت بوده و اصلا برای بخش‌خصوصی صرفه اقتصادی ندارد که برخی خدمات را ارائه دهد، پس یا کنار می‌کشد یا مجبور می‌شود هزینه‌ها را افزایش دهد یا خدمات نازل ارائه می‌دهد.

4- گفته شد که لایحه عمومی-خصوصی از بهمن 97 که از سازمان برنامه‌وبودجه به‌مجلس ارسال شده، صرفا در کمیسیون عمران بررسی می‌شود و به‌صحن علنی ارسال نشده است. در این خصوص نمایندگان کمیسیون عمران مجلس با استناد به اصل 85 قانون اساسی می‌گویند این شیوه بهترین روش برای تصویب لایحه مشارکت عمومی-خصوصی است. اما اصل 85 قانونی اساسی چه می‌گوید؟ بر طبق این اصل مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند، ولی درموارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین درمدتی‌که مجلس تعیین می‌کند به‌صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. حالا مساله و ابهام اساسی این است که طرح مشارکت عمومی-خصوصی از سال 1394 اجرا می‌شود و چرا باید قانون آن درقالب اصل 85 تصویب شود؛ قانونی که قرار است حتی مالکیت برخی پروژه‌های عمرانی را نیز به بخش‌خصوصی بسپارد.

5- منبع خرید از طریق وام بانکی با ضمانت دولت برای به‌اصطلاح خریدار تامین می‌شود و وزیر یا مدیرکل می‌تواند 80 درصد برای مناطق محروم و 50 درصد برای دیگر مناطق تخفیف دهد. همین موضوع می‌تواند محل رانت، فساد و... باشد.

 همه‌چیز شفاف است!

با توجه به اظهارنظرهای برخی از فعالان سیاسی و اقتصادی کشور مبنی‌بر وجود ابهامات گسترده در لایحه جدید مشارکت عمومی- خصوصی (PPP) و زمینه‌های بروز فساد و رانت در واگذاری این طرح‌ها، سیدابوالفضل موسوی‌بیوکی، نایب‌رئیس اول کمیسیون عمران در گفت‌وگو با «فرهیختگان» پاسخ‌هایی به برخی از این ابهامات داده که برخی از این پاسخ‌ها نیز خود، ابهاماتی به قبلی‌ها اضافه می‌کند.

سیدابوالفضل موسوی‌بیوکی با ذکر این مقدمه که درحال‌حاضر بیش از 71 هزار پروژه عمرانی نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که برای تکمیل آنها حدود 600 هزار میلیارد بودجه نیاز است، می‌گوید: «این وضعیت درحالی است که سهم بودجه عمرانی از کل بودجه کشور امسال در حدود 13 درصد بوده و با سرعت فعلی انجام پروژه‌های عمرانی و البته بدون تعریف پروژه‌های جدید، 15 سال نیاز است تا همه پروژه‌های نیمه‌تمام فعلی به‌پایان برسند. بنابراین لازم است دولت برای تکمیل این پروژه‌های عمرانی، از سرمایه و نقدینگی موجود در بخش خصوصی برای تکمیل آنها استفاده کند. با این اوصاف و درنظر گرفتن تمامی جوانب، یکی از نیازهای مبرم کشور برای اتمام پروژه‌های عمرانی، تهیه و تصویب لایحه مشارکت عمومی-خصوصی است که بتواند روابط دولت و کلیه نهادهای عمومی را با بخش خصوصی تعریف کرده و انجام پروژه‌های عمرانی را در شرایط سالم و رقابتی فراهم سازد.»

وی درخصوص انتقادهای وارد شده به طرح مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) می‌گوید: «کلیات لایحه مشارکت عمومی و خصوصی با خصوصی‌سازی متفاوت بوده است و درواقع قرار است در این طرح از بخش خصوصی درخواست شود که پروژه‌های مدنظر دولت را انجام دهد نه‌اینکه همانند خصوصی‌سازی، پروژه‌ها به این بخش واگذار شود. درواقع این بستر برای این فراهم خواهد شد که بتوانیم از توان مالی و فنی بخش خصوصی استفاده کنیم و در انجام پروژه‌ها آنها را شریک کنیم. در خلال این لایحه تمامی حالات همکاری، واگذاری و مشارکت بخش خصوصی پیش‌بینی شده و سعی بر این بوده که تمام اتفاقات مرتبط با پروژه‌ها مثل مناقصه، مزایده و... همه‌وهمه به‌صورت برخط و الکترونیکی انجام داده شود. بنابراین شفاف‌ترین قراردادها برای این لایحه درنظر گرفته شده و تنظیم شده است و به‌محض شروع کار همه صورت‌وضعیت‌ها به‌صورت شفاف در سیستم‌‌های الکترونیکی در اختیار عموم قرار خواهد گرفت.»

 همه دستگاه‌ها حضور دارند!

موسوی در ادامه با انکار این موضوع که دولت و کمیسیون عمران مجلس، چراغ‌خاموش لایحه مشارکت عمومی-خصوصی را پیش می‌برند، افزود: «برای انجام این پروژه از تمام ظرفیت‌های «قوه مجریه و مقننه» جهت نظارت و پیشبرد اهداف استفاده خواهد شد و این نهادها همگی در جلسات مرتبط با این لایحه حضور داشته‌اند. همچنین در این لایحه قراردادها درقالب قراردادهای دوعامله بین بخش‌خصوصی و دولت و یا سه‌عامله انجام (همراه با مشاور) و... صورت پذیرفته است و صحبتی از واگذاری پروژه به‌بخش خصوصی نخواهد بود.»

نایب‌رئیس اول کمیسیون عمران درمورد نوع شرکت‌های خصوصی نیز اضافه کرد: «تمامی شرکت‌های خصوصی در این پروژه‌ها می‌توانند همکاری کنند اما مشروط بر اینکه بر اساس قانون، اتاق بازرگانی و اتاق تعاون متولی و درعین‌حال ناظر بر عملکرد این شرکت‌ها خواهند بود.»

 اصل ۸۵ بهترین شیوه تصویب لوایح است!

موسوی‌بیوکی در پایان عنوان کرد که با نظارت دقیقی که از سوی شورای ملی راهبردی و اعضای حاضر در این شورا وجود دارد، تاثیرات این قانون و لایحه هرساله با حضور رئیس سازمان برنامه و بودجه در مجلس و بررسی کمیسیون عمران بیان و آثار مثبت آن در بودجه کشور بحث خواهد شد. وی در پاسخ به این سوال که چرا لایحه مهمی همانند مشارکت عمومی-خصوصی که مالکیت اموال عمومی را بین دولت و بخش‌خصوصی به اشتراک می‌گذارد یا اصلا در مواردی اختیارات مربوط به مالکیت را به‌طور کامل به بخش‌خصوصی تفویض می‌کند، در صحن علنی مجلس درباره‌اش بحث نشده و برای بررسی و تصویب آن از اصل 85 قانون اساسی (تفویض برخی اختیارات مجلس به کمیسیون‌های داخلی خود) استفاده شده، با رد ابهامات و شائبه‌های مختلف، می‌گوید: «ماده 85 بهترین شیوه برای تصویب لوایح است، چراکه کلیات آن در کمیسیون عمران بررسی و ریز جزئیات به دولت محول می‌شود.»

 * نویسنده: مهدی عبداللهی، دبیرگروه اقتصاد