معمای بودجه ۹۹

به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، روز دوشنبه پس از بررسی کلیات لایحه بودجه سال 99 کل کشور توسط نمایندگان مجلس، درنهایت از مجموع 191 نماینده حاضر در صحن علنی قوه‌مقننه، نمایندگان با 67 رأی موافق، 114 رأی مخالف و سه رأی ممتنع با کلیات این لایحه مخالفت کرده و لایحه بودجه رد شد. گرچه تصور اولیه این بود که دولت باید بودجه‌ چنددوازدهم را تدوین و بار دیگر به مجلس ارائه کند، اما براساس تبصره 3 ماده 182 آیین‌نامه داخلی مجلس با توجه به اینکه کمیسیون تلفیق بودجه سنواتی قبل از ورود لایحه به صحن علنی مجلس آن را رد نکرده بود، با رد لایحه در صحن علنی مجلس، حال نمایندگان مجلس به این نتیجه رسیده‌اند که لایحه بودجه پس از اصلاح در کمیسیون تلفیق بار دیگر به صحن علنی مجلس برگشته و دوباره مورد بررسی قرار گیرد. در گزارش پیش رو صحت و سقم برخی از مهم‌ترین استدلال‌های نمایندگان موافق رد کلیات لایحه بودجه در مجلس مورد ارزیابی قرار گرفته است. به‌نظر می‌رسد گرچه یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های کارشناسان اقتصادی، مدیریت کسری بودجه در سال آینده است، اما درمورد رد کلیات لایحه بودجه 99 توسط نمایندگان، براساس آنچه در اظهارات موافقان رد کلیات منعکس شده، مساله‌محوری آنان، اصلاح و مدیریت کسری منابع بودجه نبوده و دلایل این مساله را باید درموارد غیربودجه‌ای جست‌وجو کرد. به هر حال بررسی‌های آماری نشان می‌دهد کسری در لایحه بودجه سال آینده امری غیرقابل انکار است، اما درصورت مدیریت برخی مصارف و وجود اراده در دولت و مجلس برای تحقق منابع عمومی بودجه، میزان کسری می‌تواند بسیار کمتر از ارقام ادعا شده در گزارش‌های رسانه‌ها باشد.

دخل دولت در سال 1399 چگونه است؟

همان‌طور‌که در اظهارات نمایندگان موافق رد کلیات لایحه بودجه سال 1399 آمده، ازجمله دلایل رد کلیات این لایحه، بیش‌برآوردی منابع عمومی دولت ازجمله بیش‌برآوردی درآمدهای مالیاتی، بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی، بیش‌برآوردی مولدسازی دارایی‌های دولت و فروش و واگذاری اموال منقول‌و‌غیرمنقول است.در این زمینه برای تصور ادعای نمایندگان مجلس ابتدا لازم است یک مطالعه مروری بر جزئیات منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال آینده داشته باشیم. بررسی جزئیات لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد منابع عمومی که از سه بخش عمده درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل می‌شود، در لایحه بودجه سال آینده بیش از 484 هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده که 8درصد نسبت به منابع 448 هزار میلیارد تومانی بودجه سال 1398 رشد داشته است. برای اینکه بهتر بتوانیم قضاوت کنیم که این منابع آیا تحقق خواهند یافت یا خیر، بهتر است هر سه بخش منابع یعنی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی را با جزئیات بیشتر شرح دهیم.

1- منابع عمومی دولت در بخش درآمدها

منابع بخش درآمدهای دولت شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات، درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه است. درآمدهای مالیاتی 195 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که از رشد 13‌درصدی نسبت به قانون بودجه سال‌جاری برخوردار است و اهم موارد تغییرات آن کاهش 38‌درصدی مالیات بر واردات و افزایش 8۶درصدی مالیات بر ثروت است.درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 30 هزار میلیارد تومان در‌نظر گرفته شده است که از رشد 10‌درصدی به قانون بودجه سال‌جاری برخوردار است و اهم تغییر آن افزایش 39‌درصدی درآمد حاصل از اجاره است.درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات 11 هزار میلیارد تومان در‌نظر گرفته شده است که از رشد 9‌درصدی نسبت به قانون بودجه سال‌جاری برخوردار است و اهم تغییر آن افزایش تعرفه ارائه خدمات موضوع جدول شماره 16 لایحه بودجه است. درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات رقم 5.6 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که 31‌درصد کاهش را نسبت به قانون بودجه سال‌جاری نشان می‌دهد.درآمدهای متفرقه کاهش 9‌درصدی را نسبت به قانون بودجه سال‌جاری نشان می‌دهد. کاهش 25‌درصدی درآمد حاصل از سوخت تحویلی به پتروشیمی‌ها یکی از دلایل عمده کاهش درآمدهای متفرقه است.

2- منابع عمومی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

این بخش شامل منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در بخش منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی (صادرات یک میلیون بشکه در روز نفت و میعانات، خالص صادرات گاز 4 میلیارد دلاری، قیمت 50 دلاری نفت‌خام و سهم 36‌درصدی صندوق توسعه ملی) درآمد ارزی سهم دولت (با احتساب سهم مناطق نفت‌خیز) حدود 11‌میلیارد دلار خواهد بود. به‌علاوه دولت 16 واحد درصد از سهم صندوق را استقراض کرده است (معادل 6.5 میلیارد دلار). با توجه به سیاست حمایتی اعلامی، 10.5 میلیارد دلار آن را با نرخ 4200 تومانی واگذار خواهد کرد و مابقی نیز با نرخ 8500 تومانی واگذار خواهد شد. مجموع منابع حاصل از این محل 78.8 هزار میلیارد تومان برآورد شده است (حدود 48 هزار میلیارد تومان ذیل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 20.3 هزار میلیارد تومان ذیل واگذاری دارایی‌های مالی منعکس شده است). در بخش منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول با افزایش چشمگیر 1025‌درصدی نسبت به قانون بودجه سال‌جاری به عدد 49.5 هزار میلیارد تومانی رسیده است. این افزایش تحت تاثیر منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت به میزان 8 هزار میلیارد تومان و منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت به میزان 40 هزار میلیارد تومان بوده است که مجموعا حدود 97‌درصد از منابع این بند را به خود اختصاص می‌دهند. در بخش منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز این میزان بدون تغییر نسبت به سال گذشته هزار میلیارد تومان برآورد شده است.

3- منابع عمومی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی

براساس اطلاعات لایحه بودجه سال 99، منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی نسبت به قانون سال‌جاری رشد 86‌درصدی داشته و به مبلغ 80 هزار میلیارد تومان رسیده است. اهم موارد تغییرات آن افزایش 54‌درصدی فروش اسناد خزانه اسلامی و رشد 69‌درصدی انتشار اوراق مالی اسلامی است.در بخش منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی 11.4 هزار میلیارد تومانی درنظر گرفته شده که از رشد 147‌درصدی نسبت به سال گذشته برخوردار است و اهم موارد تغییرات آن افزایش 70‌درصدی واگذاری شرکت‌های دولتی و افزایش 1016‌درصدی منابع حاصل از واگذاری سهام، سهم‌الشرکه، اموال، دارایی‌ها و حقوق مالی و نیروگاه‌های متعلق به دولت و موسسات و شرکت‌های دولتی وابسته و تابعه است.در بخش منابع حاصل از سایر دارایی‌های مالی درمجموع حدود 33 هزار میلیارد تومان درآمد برای آن پیش‌بینی شده که با توجه به انعکاس 30.2 هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی در این بخش نسبت به قانون بودجه سال 1398 قابل مقایسه نیست.

جیب دولت در سال 99 چقدر خالی است؟

درکنار رسانه‌ها و مراکز پژوهشی غیردولتی، مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارش‌های مختلف به بررسی میزان تحقق منابع عمومی لایحه بودجه سال آینده پرداخته است. در ادامه برآوردهای این نهاد پژوهشی از تحقق منابع عمومی لایحه بودجه سال آینده که منبع قضاوت نمایندگان مجلس نیز بوده است، مرور و تحلیل می‌شود.

تحقق 85‌درصدی درآمدهای دولت

در بخش مالیات‌ها، با توجه به تحقق 57‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و مقایسه آن با روند وصول این درآمدها در سال‌های قبل، پیش‌بینی می‌شود بالغ بر 90‌درصد درآمدهای مالیاتی در سال 1399 محقق شود.

در بخش درآمدهای حاصل از مالکیت دولت با توجه به تحقق 48‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و مقایسه آن با روند وصول این درآمدها در سال‌های قبل، پیش‌بینی می‌شود حدود 70‌درصد درآمدهای حاصل از مالکیت دولت در سال 1399 محقق شود. در بخش درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات با توجه به عملکرد 56‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و مقایسه آن با روند وصول این درآمدها در سال‌های قبل، پیش‌بینی می‌شود حدود 85‌درصد درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات در سال 1399 محقق شود. در بخش درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات از عملکرد 32‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و مقایسه آن با روند وصول این درآمدها در سال‌های قبل می‌توان نتیجه گرفت که حدود 50‌درصد از درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات در سال 1399 محقق می‌شود.

در بخش درآمدهای متفرقه با توجه به عملکرد 23‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و مقایسه آن با روند وصول این درآمدها در سال‌های قبل، می‌توان نتیجه گرفت که حداکثر 50‌درصد از درآمدهای متفرقه در سال 1399 محقق می‌شود.در یک جمع‌بندی، مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به عملکرد سال‌جاری معتقد است در بخش درآمدها (شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات، درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه) از 216 هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده، 85‌درصد یا معادل 221 هزار و 850 میلیارد تومان آن محقق خواهد شد و در این بخش معادل 39 هزار میلیارد تومان دولت کسری خواهد داشت.

تحقق 40 درصدی منابع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

این بخش شامل منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است.در بخش منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی پیش‌بینی می‌شود با فرض صادرات 600‌هزار بشکه نفت خام و میعانات گازی، حدود 62‌درصد درآمدهای منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی در سال 1399 محقق شود.در بخش منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول با توجه به تحقق 18‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و با توجه به درنظر گرفتن 8هزار میلیارد تومان اوراق صکوک اجاره در این بخش پیش‌بینی می‌شود حداکثر حدود 20‌درصد منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول در سال 1399 محقق شود.منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بدون تغییر نسبت به سال گذشته هزار میلیارد تومان برآورد شده است که با توجه به تحقق کمتر از یک درصدی منابع حاصل از این محل در هشت ماه نخست سال‌جاری پیش‌بینی می‌شود حداکثر 10‌درصد از منابع این محل در سال 1399 محقق شود. در این بخش پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که از مجموع 8/98 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، با توجه به شرایط فعلی و عملکرد 8 ماهه این بخش، میزان تحقق آن در سال آینده 40‌درصد خواهد بود.

تحقق 81‌درصدی بخش سوم منابع دولت

در بخش منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی با توجه به عملکرد بالغ بر صددرصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری می‌توان نتیجه گرفت که صددرصد مجوز انتشار اوراق مالی اسلامی در سال 1399 مورد استفاده قرار گیرد.در بخش منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، با توجه به تحقق 57‌درصدی این درآمدها در هشت ماه ابتدای سال‌جاری و اراده دولت برای واگذاری شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی می‌شود حدود 85‌درصد منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در سال 1399 محقق شود.در بخش منابع حاصل از سایر دارایی‌های مالی؛ در رابطه با برداشت از صندوق توسعه ملی، با فرض صادرات 600 هزار بشکه‌ای نفت و تداوم سیاست نرخ ارز ترجیحی 4200 تومانی، کل منابع حاصل از این محل حدود 10‌هزار میلیارد تومان خواهد بود و با درنظر داشتن سایر منابع این بخش می‌توان انتظار داشت مجموعا حدود 35‌درصد از منابع پیش‌بینی شده از این محل محقق شود.در بخش واگذاری‌های دارایی‌های مالی نیز برآورد مرکز پژوهش‌ها این بوده که از 127 هزار و 700 میلیارد تومان منابع این بخش در لایحه سال آینده، 81‌درصد یا معادل 101 هزار میلیارد تومان آن محقق و 23.7 هزار میلیارد تومان آن محقق نخواهد شد.

درمورد کسری بودجه اغراق نکنید

نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد عمده مخالفت نمایندگان مجلس در مورد لایحه بودجه مربوط به بیش‌اظهاری و عدم تحقق منابع عمومی لایحه بودجه و عمدتا درآمدهای مالیاتی است که در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان عدم تحقق منابع از این محل را برطرف ساخت. استدلال نمایندگان مجلس این است که فشار مالیاتی بر بخش مولد اقتصاد بیشتر خواهد شد، حال این سوال مطرح است که چرا در طول چهار سال اخیر از تصویب پایه‌های مالیاتی که بر بخش‌های غیرمولد و سوداگر متمرکز بودند، مجلس طفره رفته است؟ همچنین توجه داشته باشیم در این بخش گرچه میزان درآمدهای پیش‌بینی شده نسبت به سال 1398 افزایش قابل توجهی داشته اما به نظر می‌رسد عمده این افزایش درآمد مالیاتی اشخاص حقوقی مربوط به شناسایی فرارهای مالیاتی است. کاهش بودجه طرح‌های حمایتی دولت(تجمیع یارانه بنزینی و یارانه نقدی و ارائه بسته نقدی 72 هزار تومانی و حجم اندک افزایش حقوق کارمندان دولتی در لایحه بودجه) از دیگر دغدغه‌های نمایندگان مجلس است که در مورد یارانه‌ها، دولت می‌گوید تبدیل دو بسته یارانه‌ای و تجمیع آن به مبلغ 72 هزار تومان تصمیم کمیسیون تلفیق بوده که به نظر می‌رسد در اصلاحیه جدید لایحه بودجه، کمیسیون تلفیق از این تصمیم صرف‌نظر خواهد کرد.بی‌توجهی به اصلاح ساختار بودجه و عدم تدوین آن با شرایط تحریمی از دیگر استدلال‌های نمایندگان مجلس در موضوع رد کلیات لایحه بودجه بوده است که در این زمینه ادعای نمایندگان مجلس فقط در حد طرح برخی کلیات است و به‌طور دقیق معلوم نیست که منظور آنان از عدم تطابق لایحه با شرایط تحریمی چیست.

حجم اندک بودجه عمرانی و بزرگ‌سری بودجه جاری دولت از دیگر استدلال‌های نمایندگان مجلس در رد کلیات لایحه بودجه بوده است. به نظر می‌رسد سهم اندک بودجه عمرانی یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های نمایندگان مجلس است، چراکه اتمام پروژه‌های عمرانی در حوزه انتخابیه نمایندگان ازجمله اولویت‌های منطقه‌ای مجلسی‌ها در ایران است. گرچه نباید از این نکته غفلت کنیم که با افزایش تعداد طرح‌های عمرانی، مشکلات تامین مالی باعث‌ شده طول زمان اجرای طرح‌های عمرانی از حدود 10 سال در سال 1385 به 15 سال در 1397 برسد، با این حال با اتمام دوره نمایندگی اغلب نمایندگان فعلی مجلس، این موضوع شاید اولویت فعلی مجلسی‌ها نباشد.کسری بودجه از دیگر استدلال‌های نمایندگان مجلس برای رد کلیات لایحه بودجه سال آینده است.

در این زمینه عمده دلایل مجلسی‌ها به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس برمی‌گردد که اخیرا استدلال کرده لایحه بودجه فعلی در صورت عدم انجام اصلاح در جهت مدیریت کسری بودجه، مدیریت هزینه و عدم ایجاد پایه‌های جدید مالیاتی(همچون مالیات بر عایدی سرمایه)، با کسری بیش از 100 هزار میلیارد تومانی مواجه خواهد بود. اما مرکز پژوهش‌های مجلس درحالی در گزارش جدید کسری بودجه سال آینده را 100 هزار میلیارد تومان برآورد کرده که در گزارش قبلی این مرکز، میزان کسری 131هزار میلیارد تومان بود.

این استدلال‌ها درحالی است که عادل آذر، رئیس دیوان محاسبات کشور چندی پیش میزان کسری لایحه بودجه سال آینده را حدود ۵۵‌ هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود. اما بررسی‌های آماری نیز نشان می‌دهد برخی از مواردی که مرکز پژوهش‌های مجلس از آن ناحیه کسری بودجه متصور شده، مفروضات آنها می‌تواند تغییر کرده و با تلاش و اراده دولت کسری بودجه از آن محل بر طرف شود. برای مثال مرکز پژوهش‌های مجلس استدلال می‌کند از 49 هزار میلیارد تومان منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول، تنها 20 درصد آن محقق شده و 80 درصد آن محقق نخواهد شد. اما این در حالی است که براساس آمارهای منتشر شده از سوی خزانه‌دار کل کشور، ارزش دارایی‌های شمارش‌شده دولت در ایران 5000هزار میلیارد تومان و ارزش کل دارایی‌های فهرست‌شده و نشده دولت حدود 18000 هزار میلیارد تومان است. برای تصور درشتی این رقم کافی است بدانیم این میزان 9 برابر حجم نقدینگی امسال و 14 برابر رقم نقدینگی سال 96 (سال شمارش دارایی‌های دولت) است. به نظر می‌رسد اگر شرایط مولدسازی و فروش بخشی هرچند اندک از این دارایی‌ها در سال آینده فراهم شود، کسری بودجه‌ای که بازوی پژوهشی مجلس از این ناحیه برآورد کرده، کاملا بر طرف خواهد شد.

* نویسنده: مهدی عبداللهی، روزنامه نگار