به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، حدود 12 روز است که دولت بودجه سال 99 را تقدیم مجلس کرده است. دولت می‌گوید مهم‌ترین تفاوت بودجه سال 99 با بودجه سال‌های قبل، ارائه آن براساس رهنمودهای برنامه اصلاح ساختاری بودجه عمومی است. یکی از این موارد که سازمان برنامه و بودجه در «برنامه اصلاحات ساختاری بودجه عمومی» به آن پرداخته، موضوع اصلاحات در حوزه تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی است. به اعتقاد کارشناسان حوزه تامین اجتماعی، اگر دولت دست به اصلاح امور صندوق‌ها نزند، مساله کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی یکی از مشکلات اصلی کشور در سال‌های آتی خواهد بود.

بر این اساس، دولت اگرچه در برنامه اصلاحات ساختاری به‌خوبی به موضوع صندوق‌ها ورود کرده، اما به‌نظر می‌رسد مساله اصلی این صندوق‌ها که ناشی از سوءمدیریت و دخالت دولت در مدیریت این صندوق‌هاست، کمتر در اصلاحات مدنظر دولت مورد توجه قرار گرفته و عمده بحث‌ها در حوزه کاهش تعهدات دولت، افزایش تعهدات بیمه‌شدگان و مواردی از این دست است؛ مواردی که به‌نظر می‌رسد بدون در نظر گرفتن مولفه‌های اقتصادی- اجتماعی همچون سن امید به زندگی و کیفیت زندگی در ایران پیشنهاد شده و می‌تواند تبعات اجتماعی‌ای در پی داشته باشد.

براساس آنچه در گزارش حاضر بحث می‌شود، دولت در حالی پیشنهاد اصلاحات پارامتریک و ساختاری در حوزه صندوق‌های بازنشستگی را ارائه داده که عمده‌مشکل صندوق‌های بازنشستگی اولا مربوط به صندوق‌های زیرمجموعه دولت شامل بازنشستگی کشوری، صندوق‌های نفت، فولاد، بازنشستگی نیروهای مسلح و... است. درمورد کسری بودجه این صندوق‌ها یا باید منابع آنها از طریق سرمایه‌گذاری‌های صندوق (شرکت‌ها، سهام، سود سپرده‌ها و...) تامین شود یا از طریق منابع بودجه عمومی. بررسی‌ها نشان می‌دهد در بودجه سال آینده حدود 97 درصد منابع صندوق‌های بازنشستگی مربوط به همین صندوق‌های زیرمجموعه دولت است. همچنین منابع سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها نیز عملا تحت مدیریت مستقیم و غیرمستقیم دولت هستند، لذا اگر سودده نیستند، به نوع مدیریت دولت برمی‌گردد. ثانیا بررسی‌ها نشان می‌دهد دولت در حالی پیشنهاد کلی برای اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی می‌دهد که عمده‌مسائل و مصائب سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور ماحصل عدم پرداخت تعهدات دولت است، به‌طوری که میزان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی از حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان در شهریورماه سال ۹۲ به ۱۶۰ هزار میلیارد تومان تا بهمن‌ماه سال ۱۳۹۷ رسیده است. این میزان بدهی از این منظر مهم است که علاوه‌بر اینکه فرصت سرمایه‌گذاری را از صندوق‌ بازنشستگی گرفته، همچنین موجب شده سازمان تامین اجتماعی برای جبران کسری بودجه خود اقدام به اخذ وام‌های بانکی و پرداخت سودهای کلان به بانک‌ها کند.

 نسبت پشتیبانی 13 صندوق بازنشستگی  در مرز بحران

یکی از شاخص‌هایی که وضعیت صندوق‌های بیمه‌ای را به‌خوبی ترسیم می‌کند، شاخص پشتیبانی است. براساس تعاریف بین‌المللی، شاخص پشتیبانی عبارت است از تقسیم تعداد بیمه‌شدگان اصلی بر تعداد مستمری‌بگیران برحسب پرونده. طبق پژوهش‌های انجام‌شده، اگر شاخص پشتیبانی به کمتر از 6.3 نفر تقلیل پیدا کند، صندوق‌های بازنشستگی قادر نخواهند بود براساس منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کنند و اگر این شاخص از5.3 نفر کمتر شود، پرداخت تمامی تعهدات به‌ویژه بدهی‌های دولت نیز کفاف مصارف صندوق‌های بازنشستگی را نخواهد داد.

در این خصوص بررسی‌های آماری نشان می‌دهد از 16 صندوق بازنشستگی کشور (به‌جز دو صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق کارکنان وزارت اطلاعات)، فقط نسبت پشتیبانی دو صندوق وکلای دادگستری و روستاییان و عشایر نیز در شرایط مطلوب بوده، نسبت پشتیبانی در صندوق سازمان تامین اجتماعی 4.7 نفر است، در یک صندوق (صندوق بیمه ایران) نسبت پشتیبانی حدود 3 درصد و در 11 صندوق دیگر این نسبت کمتر از عدد 2 است. اگرچه آماری از دو صندوق وابسته به نیروهای مسلح وجود ندارد، اما به‌نظر می‌رسد با توجه به کمک‌های دولتی به این صندوق‌ها در بودجه سالانه، این صندوق‌ها نیز در شاخص نسبت پشتیبانی وضعیت چندان مطلوبی نداشته باشند.

   70 هزار میلیارد تومان کمک سخاوتمندانه کردیم!

در گزارش «برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی» در توصیف وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی آمده است: «عمده‌مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی در نتیجه مقررات و پرداخت‌های مستمری سخاوتمندانه‌ای است که بدون لحاظ پایداری قانونی و اجرا شده‌اند. برای مثال می‌توان به کاهش سن بازنشستگی یا محاسبه حقوق بازنشستگی مبتنی‌بر دو سال آخر اشتغال و نیز تعهداتی که بدون توجه به پایداری بودجه برعهده دولت گذاشته شده است، اشاره کرد.

معافیت کارفرما در پرداخت حق بیمه برای بنگاه‌های زیر پنج نفر، سهم ۳ درصدی دولت در پرداخت بیمه شاغلان ذیل صندوق تامین اجتماعی، سهم ۱۰ درصدی دولت در صندوق بیمه کشاورزان، روستاییان و عشایر نمونه‌ای از این تعهدات هستند. با ارقام سال ۹۸ این تعهدات سالانه حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. از طرف دیگر، دولت نیز بدهی‌های پیشین خود را با تاخیر بسیار زیاد پرداخت می‌کند، این امر موجب انباشت بدهی‌ها و نیز انتقال مشکل نقدینگی تامین اجتماعی به سایر شرکت‌ها چون شرکت‌های بیمه بیمارستان‌ها و داروخانه‌ها می‌شود. کسری صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی این صندوق‌ها به بودجه عمومی روند فزاینده‌ای دارد، به‌نحوی که در سال 1398 دولت حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان به این صندوق‌ها کمک کرده است.»

جملات بالا که عینا و بدون کم‌وکاست از برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی نقل شده است، دو نکته قابل‌تامل دارد: 1-نکته اول اینکه، در بخشی از متن آمده است برخی حمایت‌های اجتماعی همچون «معافیت کارفرما در پرداخت حق بیمه برای بنگاه‌های زیر پنج نفر، سهم ۳ درصدی دولت در پرداخت بیمه شاغلان ذیل صندوق تامین اجتماعی، سهم۱۰ درصدی دولت در صندوق بیمه کشاورزان، روستاییان و عشایر» نمونه‌هایی از مقررات و پرداخت‌های مستمری سخاوتمندانه‌ای است که بدون لحاظ پایداری قانونی و اجرا شده‌اند.

طبق داده‌هایی که این گزارش ارائه داده، کل پرداخت‌های سخاوتمندانه دولت به بخش‌های مذکور در سال 98 حدود 30 هزار میلیارد تومان است. در این مورد باید متذکر شد اولا کل این پرداخت‌های سخاوتمندانه مبلغی معادل 6.6 درصد کل بودجه سال 98 بوده است و ثانیا طبق اصل بیست‌ونهم قانون اساسی، حمایت‌های اجتماعی از وظایف حاکمیتی دولت بوده و «دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی برای برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی-‌درمانی و مراقبت‌های پزشکی به‌صورت بیمه و... را برای یک یک افراد کشور تامین کند.»

بر این اساس حمایت‌های اجتماعی نه‌تنها یک اقدام «سخاوتمندانه» از سوی دولت نیست، بلکه برای هر دولتمردی که قوانین جاری کشور و ازجمله قانون اساسی را که منشور و میثاق دولت و ملت است قبول دارد، یک وظیفه و تکلیف قانونی قابل انکار است. 2-نکته دوم درمورد صندوق‌های بازنشستگی، مبلغ 70 هزار میلیارد تومانی است که دولت می‌گوید در سال 1398 به این صندوق‌ها کمک کرده است. در این زمینه طبق داده‌های آماری بودجه سه‌سال 1397، 1398 و لایحه بودجه سال 1399 بین چهار صندوق بازنشستگی کشوری،  صندوق بیمه روستایی- عشایری، سازمان تامین اجتماعی و تامین اجتماعی نیروهای مسلح (و وزارت اطلاعات)، از کل بودجه اختصاصی دولت به این صندوق‌ها، در سه سال متوالی حدود 97 درصد از آن بودجه دو صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی نیروهای مسلح است، به‌طوری که در بودجه 97 از مجموع 55.7 هزار میلیارد تومان بودجه اختصاصی دولت به چهار صندوق، 54 هزار میلیارد تومان برای دو صندوق اختصاص یافته، در سال 98 از 73 هزار میلیارد تومان بودجه چهار صندوق، حدود 70.8 هزار میلیارد تومان به دو صندوق مذکور و در لایحه بودجه سال آینده نیز از مجموع 87.5 هزار میلیارد تومان بودجه پیشنهادی برای چهار صندوق، 85.2 هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی نیروهای مسلح اختصاص دارد (طبق جدول شماره 2). بر این اساس از آنجایی که بخش عمده و اصلی کمک‌های بودجه‌ای دولت به بیمه‌هایی اختصاص دارد که مستمری‌بگیران آن، کارمندان سابق دولت و بازنشستگان نیروهای مسلح هستند، دولت باید درمورد تبعات احتمالی جراحی در این بخش محتاطانه تصمیم بگیرد.

   سن بازنشستگی باید به 65 سال برسد

در برنامه اصلاحات ساختاری بودجه پس از اشاره به هزینه 70 هزار میلیارد تومانی که دولت در سال 97 صرف جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی کرده، بحث شده است. در همین راستا برنامه اصلاحات ساختاری پیشنهادهایی را برای اصلاحات ساختاری و پارامتریک صندوق‌های بازنشستگی داده که برخی از این پیشنهادها حاوی نکات قابل‌تاملی هستند، ازجمله اینکه در بخش اصلاحات پارامتریک پیشنهاد شده است:

1- طی ۱۰ سال به‌صورت پلکانی سن بازنشستگی مردان به ۶۵ و سن بازنشستگی زنان به ۶۰ سال افزایش یابد.
2- طی پنج‌سال حداقل سابقه پرداخت حق بیمه برای بازنشستگی به ۲۵ سال افزایش یابد.
3- طی پنج‌سال معافیت ۲۰ درصدی حق بیمه سهم کارفرمایی کارگاه‌های معاف هر سال به‌اندازه چهار واحد درصد کاهش یابد تا به صفر برسد.
4- طی پنج‌سال سابقه پرداخت حق بیمه برای بازنشستگی کامل از ۳۰ سال به ۳۵ سال افزایش یابد.
5- طی پنج‌سال مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی از میانگین حقوق دو سال آخر منتهی به بازنشستگی به میانگین حقوق  ۲۰ سال آخر منتهی به بازنشستگی (با افزایش سالانه ۴ درصد و با تعدیل اثر تورم) تغییر یابد.
6-  سقف عددی مشخصی برای پاداش بازنشستگی اعمال شود.
7- کلیه قوانین مربوط به بازنشستگی‌های پیش از موعد و سنوات ارفاقی منتفی و ملغی‌الاثر شود و دولت برای هیچ‌یک از گروه‌های بیمه‌پرداز اجازه ایجاد این تعهد را نداشته باشد.

در بخش دوم که مربوط به اصلاحات ساختاری است، دولت پیشنهاد داده: 1- نظام چندلایه رفاهی به‌منظور پوشش فراگیر بیمه برای تمامی افراد کشور استقرار شکل گیرد و 2- برای حل معضل سازمان تامین اجتماعی، طی یک برنامه میان‌مدت، تسویه بدهی‌های دولت به تامین اجتماعی از طریق اوراق مالی اسلامی بلندمدت صورت پذیرد تا تامین اجتماعی بتواند مشکل نقدینگی خود را حل‌ کرده و تعهدات پیشین را با زیرمجموعه‌های خود تسویه کند.درمورد بخش اول باید متذکر شد، برای انجام اصلاحات پارامتریک در صندوق‌های بازنشستگی (افزایش سن بازنشستگی و امثال آن) ابتدا باید به یک تفاوت اساسی که میان صندوق بازنشستگی تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری و سایر صندوق‌های وابسته به دولت و نهادهای عمومی وجود دارد، توجه کنیم تا روشن شود جنس مشکلات این صندوق‌ها به‌هیچ‌وجه شبیه هم نیست. این تفاوت اساسی این است که صندوق تامین اجتماعی یک صندوق باز است، یعنی اینکه هرسال تعداد بیمه‌شده جدید از بابت استخدام در کارگاه‌ها و دفاتر بخش خصوصی اضافه می‌شود، در حالی که در صندوق‌های وابسته به دولت همچون صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق صنعت نفت، صندوق کارکنان بانک مرکزی، صندوق کارکنان بانک‌ها، صندوق کارکنان صنعت فولاد و... اساسا به‌خاطر سیاست‌های بسته اشتغال دستگاه‌های دولتی، نیروی متقاضی کار فرصت چندانی برای ورود به آنها ندارد و درنتیجه تقریبا نسبت تعداد بیمه‌شدگان و تعداد مستمری‌بگیران آن برابر است. بنابراین برخلاف صندوق تامین اجتماعی که در حال حاضر نیز تا 97 درصد هزینه‌های خود را از حق بیمه دریافتی از بیمه‌شدگان دریافت می‌کند، درمورد «صندوق‌های بسته» وابسته به دولت به هر حال چاره‌ای نیست و منابع این صندوق‌ها یا باید از محل سرمایه‌گذاری دارایی‌های اقتصادی یا از محل بودجه عمومی تامین شود.

این مساله عاملی است که موجب شده هرساله سهم این صندوق‌ها در بودجه بیشتر ‌شود. در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد اغلب صندوق‌های بسته همچون صندوق بازنشستگی وزارت نفت (از طریق شرکت ملی نفت ایران)، صندوق بازنشستگی کشوری و... به‌نوعی تحت مدیریت و کنترل دولت هستند که انتظار می‌رود بخش قابل‌توجهی از منابعی که صرف پرداخت مستمری بازنشستگان می‌شود، از این طریق تامین شود. با این حال مشخص نیست در حیاط خلوت این شرکت‌ها چه اتفاقاتی می‌افتد که دولت از طریق بودجه عمومی کسری آنها را جبران می‌کند. برای مثال صندوق بازنشستگی کشوری که درمجموع 113 شرکت (شرکت‌های مدیریتی و کنترلی) در زیرمجموعه خود دارد، در یک‌سال اخیر نیز با حاشیه‌های زیادی همراه بوده که ازجمله می‌توان به حقوق‌های نجومی ماهانه بیش از 50 میلیون تومان برخی مدیران آن اشاره کرد که توسط مدیرعامل سابق افشا شدند. به هر حال اینکه صندوق‌های بازنشستگی زیرنظر دولت از ایفای تعهدات خود عاجز بوده و هرساله اتکای آنها به بودجه عمومی بیشتر می‌شود، بخشی از مشکلات آنها به نوع مدیریت دولت بر سرمایه‌گذاری‌های این صندوق‌ها و ریخت‌وپاش‌های مدیران دولتی برمی‌گردد.

   امید به زندگی در ایران 5 سال کمتر از اروپا

یکی از پیشنهادهایی که برای اصلاح پارامتریک در برنامه اصلاح ساختار بودجه داده شده، افزایش سن بازنشستگی مردان به 65 و زنان به 60 سال است. استدلال این است که سن بازنشستگی در ایران در حال حاضر ۶۰ سال برای مردان و ۵۵ سال برای زنان بوده که از سن بازنشستگی در دیگر کشورها کمتر است. در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه سن بازنشستگی مردان و زنان ایرانی کمتر از سن بازنشستگی در دیگر کشورهاست، اما در کشورهای دیگر در حالی سن بازنشستگی بین سه تا پنج سال بیش از ایران است که سن امید به زندگی نیز حدود پنج تا 6 سال بیش از ایران است. برای مثال سن بازنشستگی در ایران در حالی 60 سال برای مردان و 55 سال برای زنان است که میانگین سن امید به زندگی نیز 75.9 سال است. در استرالیا سن بازنشستگی در حالی برای زنان و مردان 65 سال است که میانگین سن امید به زندگی در این کشور 82.6 سال است. در اتریش سن بازنشستگی در حالی برای مردان 65 و برای زنان 60 سال است که میانگین سن امید به زندگی در این کشور 81.7 سال است. بر این اساس، هرگونه اصلاحات پارامتریک در نظام بازنشستگی باید متناسب با شرایط اجتماعی-اقتصادی و همچنین کیفیت زندگی مردم آن کشور مدنظر قرار گیرد.

* نویسنده:  مهدی عبداللهی،روزنامه نگار