تابعیت مضاعف، منشأ و راه‌حل

به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، غالب حقوق‌دانان برآنند که تابعیت، یک رابطه سیاسی، حقوقی و معنوی است که شخص را به دولت معینی مرتبط می‌سازد. به عبارت دیگر تابعیت رابطه‌ای است میان «دولت-کشور» و «اشخاص» که آن اشخاص را از سایرین در جامعه جهانی متمایز می‌کند.

در تابعیت، رابطه دولت و شخص، «سیاسی» است چون ناشی از قدرت و حاکمیت دولتی است که فردی را تبعه خود می‌داند و او را مورد حمایت سیاسی خود قرار می‌دهد. «معنوی» است چون مربوط به مکان نیست و این ارتباط با تغییر محل سکونت و اقامت تبعه از بین نمی‌رود. «حقوقی» است چون متضمن حق و تکلیف متقابل برای دولت و تبعه است.

از جانب دیگر، از نظر عده‌ای از حقوق‌دانان، تابعیت صرفا یک رابطه «حقوقی-قراردادی» میان شخص تبعه و دولت متبوع وی است تا دولت با «وضع قوانین» از تبعه خود حمایت کند و تبعه هم متقابلا ملزم به انجام تکالیفی شود. این قرارداد جایز بوده و طرفین می‌توانند براساس حاکمیت مطلق اراده، هروقت که بخواهند آن را فسخ کنند.

درمقابل، گروه دیگری از حقوق‌دانان به‌درستی معتقدند تابعیت، قرارداد نیست بلکه نوعی رابطه خاص برمبنای «مصلحت اجتماعی» است. بنابراین تنها عامل اعطاکننده تابعیت، دولت است. دولت تصمیم می‌گیرد که چه اشخاصی تبعه او باشند و در این مورد برای اشخاص، اختیار و اراده‌ای نیست. شخصی که تابعیت تولدی دارد، آن را در اثر قرارداد به دست نیاورده، بلکه صرفا تصمیم قانونگذار این تابعیت را بر او مقرر کرده است. بنابراین تنها همان قانونگذار می‌تواند برای «پذیرش تابعیت»، «ترک تابعیت» یا «سلب تابعیت» اشخاص، شرایط و قوانینی را درنظر بگیرد.(1)

مقدمه کنوانسیون 1930 لاهه، سه اصل مهم بین‌المللی را پیرامون مبانی تابعیت بیان می‌کند:

اول آنکه هر فرد باید تابعیتی داشته باشد (منع آپاترید/apatride یا بی‌تابعیتی).
دوم آنکه هیچ فردی نباید دو تابعیت داشته باشد (نفی تابعیت مضاعف).
سوم آنکه تابعیت یک امر همیشگی و زوال‌ناپذیر نیست. (اختیار تغییر تابعیت برای اتباع)(2)

از اصل اول دو نتیجه مهم حاصل می‌شود:

اول آنکه هر فردی به محض تولد، تبعه دولتی معین محسوب می‌شود. دوم آنکه هیچ فردی نمی‌تواند ترک تابعیت کند بدون آنکه تابعیت دولت دیگری را بپذیرد.(3) بنابراین دولت‌ها ‌باید قوانین تابعیت و مجازات‌های خود را به‌گونه‌ای تنظیم کنند که حتی‌المقدور منجر به آپاترید نشود.

تابعیت اصلی(4) ممکن است از طریق یکی از دو سیستم «خاک» یا «خون» توسط دولت به مولود تحمیل شود. سیستم خون یا «تابعیت نسبی»، سیستمی است که در آن تابعیت از طریق نسب، بر طفل مقرر می‌شود. یعنی طفل به محض تولد، تابعیت پدر و مادرش را پیدا می‌کند (باید توجه داشت که سیستم خون با مفهوم نژادی تابعیت، تمایز دارد) اما سیستم خاک یا تابعیت ارضی، سیستمی است که فرد، تابعیت محل تولد خود را کسب می‌کند.

اما گاه نمی‌توان تابعیت را از روی سیستم خون تعیین کرد لذا منجر به آپاترید می‌شود مانند زمانی که پدر و مادر طفلی معلوم نیست یا اینکه اصلا خود والدین، تابعیت معین ندارند. درعوض در سیستم خاک، هرکس ناچار در محلی متولد می‌شود و آن محل هم جزء قلمرو دولتی محسوب می‌شود. بنابراین اگر همه دولت‌ها این سیستم را بپذیرند و اعمال کنند، تا حد زیادی بی‌تابعیتی از بین می‌رود. البته مواردی که منجر به آپاترید می‌شود محدود به نحوه کسب تابعیت تولدی نیست، بلکه ممکن است افراد به دلایل دیگر -ازجمله مهاجرت یا در اثر مجازات، وضع قوانین خاص یا عوامل دیگر- تابعیت خود را از دست دهند. پس نمی‌توان ادعا کرد اعمال سیستم خاک به طور کلی مساله آپاترید را از میان برمی‌دارد، اما می‌تواند اثر قابل‌توجهی در حل این مساله داشته باشد.

طرفداران هر سیستم برای پذیرش سیستم مورد نظر خود دلایلی دارند که ذکر آنها در این مختصر نمی‌گنجد. به هر ترتیب در مقایسه میان این دو سیستم و در پاسخ به این سوال که اعمال کدام سیستم بهتر است، نمی‌توان پاسخ قطعی داد چرا که درواقع این مساله بیشتر تابع دلایل مصلحتی است تا دلایل حقوقی. بنابراین چون مصلحت دولت‌ها مطلق نبوده و بنابر شرایط آنها متفاوت است، نمی‌توان به‌طور مطلق به این پرسش پاسخ داد، بلکه این مساله یک سیاست ملی است که هر کشوری باید با احتساب شرایط خود آن را اعمال کند. مثلا برای کشورهای کم‌جمعیت و مهاجرپذیر با وسعت زیاد، اعمال «سیستم خاک» مفید است چراکه می‌تواند خلأهای موجود در کشور را به کمک مهاجران پر کرده و نیازهایش را برطرف کند. در مقابل کشورهای پرجمعیت مهاجرفرست با وسعت کم، مصلحت خود را در آن می‌بینند که سیستم خون را اعمال کنند تا برای تبعه خود -هرکجا که باشد- تکالیفی را درنظر گرفته و از آنان منتفع شوند.(5)

برخی کشورها ازجمله ایران از منافع هر دو سیستم بهره برده و هرجا که لازم بوده یکی از دو طریق را اعمال کرده‌اند. مثلا طبق بند دوم ماده 976 قانون مدنی، کسانی که پدر آنها ایرانی است -اعم از اینکه در ایران یا در خارجه متولد شده باشند- ایرانی محسوب می‌شوند. واضح است که در این بند، قانونگذار برای تابعیت اصلی، سیستم خون را اعمال کرده است. در بند سوم همین ماده مقرر شده کسانی که در ایران متولد شده و پدر و مادر آنها غیر معلوم باشد، ایرانی محسوب می‌شوند. می‌بینیم که در این بند، قانونگذار براساس سیستم خاک قانونگذاری کرده است.

با این توضیحات درباره مفهوم تابعیت و نحوه اعمال آن، باید دید چه اتفاقی می‌افتد که برخی از افراد دو تابعیتی می‌شوند یا به اصطلاح «تابعیت مضاعف» پیدا می‌کنند.

تابعیت مضاعف ممکن است در زمان تولد بر اثر اختلاف دولت‌ها در اعمال یکی از سیستم‌های تابعیت (سیستم خاک یا سیستم خون) اتفاق افتد. برای مثال هرگاه یک خانواده ایرانی در آمریکا اقامت داشته باشند و در همین حال از آن خانواده فرزندی متولد شود، آن فرزند از نظر قانون آمریکا که درمورد تابعیت اصلی سیستم خاک را اعمال می‌کند، آمریکایی و از نظر قانون ایران بر اساس سیستم خون، ایرانی محسوب می‌شود.

یا آنکه تابعیت مضاعف ممکن است پس از تولد اتفاق افتد. یکی از علل ایجاد تابعیت مضاعف پس از تولد، ازدواج است مثلا طبق بند 6 ماده 976 قانون مدنی ایران،  هر زن تبعه خارجی که شوهر ایرانی اختیار کند تبعه ایران محسوب می‌شود. حال اگر یک مرد ایرانی با یک زن تبعه فرانسه ازدواج کند، از طرفی زن طبق قانون مدنی ایران تبعه ایران است و از طرفی بر اساس قانون تابعیت فرانسه، برای این زن تابعیت فرانسوی محفوظ است. همچنین ممکن است شخصی با حفظ تابعیت یک کشور، تابعیت دیگری به دست آورد و به این ترتیب دو تابعیتی باشد.(6)

به هر ترتیب شخصی که بیش از یک تابعیت دارد وضع عادی ندارد چراکه تابعیت، منشأ حقوق و تکالیف است و فرد دو تابعیتی به طور ناعادلانه از حقوق و مزایای دو دولت بهره می‌برد. به‌علاوه فرد دو تابعیتی باید تکالیف خود -مانند خدمت نظام وظیفه - را نسبت به دو دولت ایفا کند که این مساله دشواری‌های فراوان دارد و چه‌بسا ممکن است انجام تکالیف محوله از طرف یک دولت، با سرپیچی از تکالیف دولت دیگر ملازمه داشته باشد و موجبات مجازات وی را فراهم آورد.

حال نظر به مشکلاتی که تابعیت مضاعف ایجاد می‌کند و اینکه می‌دانیم اصل بر «تابعیت واحده» است، باید دید چگونه می‌توان این مشکل را حل کرد.

در حل  مسائل حقوقی افراد دو تابعیتی -مانند احوال شخصیه که تابعیت افراد در آنها موثر است- از شیوه‌هایی خاص استفاده می‌کنند که مربوط به مبحث «تعارض قوانین» است و ما اینک قصد نداریم به این قبیل مسائل بپردازیم بلکه می‌خواهیم ابتدا طرق جلوگیری از ایجاد تابعیت مضاعف و درنهایت رفع آن را مطرح کنیم.

برای رفع تابعیت مضاعف چند طریق گفته‌اند که در «نظر» درست است اما عموما قابلیت اجرایی ندارد. در ادامه اهم این موارد را متذکر می‌شویم: اول در مواردی که «دو تابعیت اصلی» در [کار] باشد، یکی را بر دیگری ترجیح می‌دهیم. در رابطه با اینکه کدامیک از تابعیت‌ها بر دیگری ترجیح دارد، نظر برخی آن است که باید اختیار را به تبعه داد تا به میل خود یکی را انتخاب کند. اما از نظر برخی دیگر اعطای این اختیار به اشخاص، صحیح نیست چراکه اعطای تابعیت به افراد در اختیار دولت‌هاست. حتی در مواردی که شخص بخواهد با اراده تغییر تابعیت بدهد نیز تنها نقش اراده او، «درخواست تغییر تابعیت» است و شرایط ترک و پذیرش به تابعیت را «دولت‌ها» معین می‌کنند. همان‌طور که هیچ‌کس نمی‌تواند آزادانه تابعیتی را ترک کند، هیچ‌کس هم نمی‌تواند تابعیت جدید به‌دست آورد. بنابراین به نظر عده‌ای از حقوق‌دانان، به‌منظور اجرای ترجیح، باید در نسل اول، سیستم خون ولی از نسل دوم به بعد باید سیستم خاک را اعمال کرد.

طریق دیگر جلوگیری از ایجاد تابعیت مضاعف آن است که در موارد «تحصیل تابعیت اکتسابی» مانند ازدواج، کسی نتواند تابعیت دوم را به‌دست آورد مگر آنکه تابعیت اول خود را از دست داده باشد. به دو شکل ممکن است این اتفاق رخ دهد: اول آنکه دولتی حاضر باشد ترک تابعیت فردی از اتباع خود را بدون قید و شرط قبول کند. هرچند این فرض ممتنع نیست اما عملا بعید است. دوم آنکه کشور دوم تابعیت جدید را نپذیرد مگر آنکه ثابت شود شخص تابعیت کشور اول را از دست داده است. این فرض هم با موانعی روبه‌رو است از جمله اینکه مسائل مربوط به تابعیت را هرکشوری به شیوه خود و بر اساس مصالح ملی و اجتماعی کشورش قانونگذاری می‌کند و نمی‌توان دولت‌ها در این زمینه مجبور کرد. همچنین می‌دانیم که اصل بر برابری حاکمیت‌هاست، لذا نمی‌توان انتظار داشت که حاکمیت‌های مساوی، پذیرش تابعیت در کشور خود را موکول به اراده سایر دولت‌ها کنند. چنان‌که قوانین تابعیت ایران و آمریکا، تحصیل تابعیت خود را منوط به ترک تابعیت نکرده‌اند. البته در مورد ازدواج، برخی صاحب‌نظران بر این عقیده‌اند می‌توان با اجرای نظریه «استقلال تابعیت در ازدواج»، مشکل را از ریشه حل کرد. به این ترتیب که تابعیت زن و مرد بر یکدیگر اثری نگذارد. این نظر هم امکان عملی ندارد چراکه در «وحدت تابعیت زوجین»، برای دولت‌ها و اشخاص مصالحی هست که بعید است قانونگذار از آن چشم‌پوشی کند.(7)

در آخر باید اضافه کرد بحث تابعیت عملی یا موثر یک راه‌حل اجرایی برای ترجیح یکی از دوتابعیت بر یکدیگر است که مورد توجه رویه قضایی بوده و در محاکم داخلی و بین‌المللی توسط قضات به کار رفته تا به این وسیله قانون حاکم تعیین شود و حل تعارض قوانین صورت گیرد. «تابعیت موثر یا فعال» مفهومی است که به موجب آن یک پیوند واقعی بین شخص و کشور متبوع وی وجود داشته باشد. عوامل موثر در تعیین تابعیت موثر می‌تواند محل سکونت دائمی شخص یا اقامتگاه فعال وی، زبان، تابعیت همسر، تعیین محل امور مهم شخص و... باشد. در راستای همین نظریه معاهده 1930 لاهه چنین مقرر می‌کند: درباره شخصی که دارای تابعیت مضاعف است، هرکشور ثالث می‌تواند در قلمرو خود از میان تابعیت‌های مختلف وی، تابعیت کشوری را -که با توجه به شرایط موجود به نظر می‌رسد وی به آن بستگی بیشتری دارد- قابل اعمال بشناسد.(8)

قانون مدنی ایران ذیل مواد 976 تا991 ‌به مبحث تابعیت پرداخته و در این مواد طریقه تحصیل تابعیت ایران، ترک تابعیت و بازگشت به آن را مطرح می‌کند که خوب است در انتهای این بحث اشاره مختصری به این مواد داشته باشیم. در این مواد اشاره مستقیم به لفظ «تابعیت مضاعف» نشده است، اما  قانونگذار ایران در مواردی مثل ماده 987 که مربوط به ازدواج زن ایرانی با تبعه کشور خارجی است، به مساله تابعیت مضاعف توجه داشته و درصدد رفع آن برآمده است.

همچنین بند اول ماده 976 قانون مدنی اشاره می‌کند تمامی ساکنان ایران -به‌استثنای اشخاصی که تبعیت خارجی آنها مسلم باشد- تبعه ایران محسوب می‌شوند. تبعیت خارجی کسانی مسلم است که مدارک تابعیت آنها مورد اعتراض دولت ایران نباشد. بنا‌بر‌این ماده، طبق یک اماره قانونی، قانونگذار ایران تمامی ساکنان کشور را بر اساس سیستم اقامتگاه، ایرانی مفروض داشته مگر آنکه مسلم شود تبعه کشور خارجی هستند. شرط مسلم بودن تابعیت خارجی افراد آن است که مدارک تابعیت خارجی این افراد مورد اعتراض دولت ایران نباشد، لذا اگر شخصی که ساکن کشور است به طرقی غیر از آنچه قانون معین کرده، کسب تابعیت خارجی کرده باشد و این کسب تابعیت مورد اعتراض دولت ایران باشد، قانونگذار آن را به رسمیت نمی‌شناسد و این افراد را  همچنان تبعه ایران می‌داند. در ادامه ماده 989 قانون‌مدنی چنین مقرر می‌کند: هرتبعه ایرانی که بدون رعایت مقررات قانونی  بعد از تاریخ 1280 شمسی تابعیت خارجی تحصیل کرده باشد، تبعیت خارجی او کان‌لم‌یکن بوده و تبعه ایران شناخته می‌شود ولی در عین حال تمامی اموال غیرمنقوله او با نظارت مدعی‌العموم محل، به فروش رسیده و پس از وضع مخارج فروش، قیمت آن به او داده خواهد شد و به‌علاوه از اشتغال به وزارت و معاونت وزارت و عضویت مجالس مقننه و انجمن‌های ایالتی، ولایتی، بلدی و هرگونه مشاغل دولتی محروم خواهد ماند. این ماده را می‌توان به دو قسمت تقسیم کرد. در قسمت ابتدایی ماده، قانونگذار «تابعیت اکتسابی خلاف مقررات ایران» را به رسمیت نمی‌شناسد و تابعیت ایرانی این افراد را محفوظ می‌داند، اما در ادامه در راستای حفظ منافع خود و برای جلوگیری از مخاطرات احتمالی و به جهت تنبیه افرادی که به قوانین تابعیت کشور توجه نداشته‌اند، با افراد دو تابعیتی همچون بیگانگان برخورد کرده و آنان را از مالکیت اموال غیرمنقول و تصدی مشاغل دولتی منع می‌کند. اصل 41 قانون‌اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح می‌کند تابعیت ایران حق‌مسلم هر فرد ایرانی است و دولت نمی‌تواند این حق را از هیچ ایرانی‌ای سلب کند مگر به درخواست خود او یا درصورتی که به تابعیت کشور دیگر درآید. در این اصل، قانونگذار دولت را از سلب تابعیت ایرانی افراد منع کرده مگر آنکه خود آنها درخواست کنند که این درخواست ‌باید براساس ماده 988 قانون‌مدنی و شرایط مندرج در آن انجام گیرد. در ادامه این ماده، اصل 41 قانون‌اساسی این اختیار را به دولت می‌دهد تا  تابعیت ایرانی افرادی را که به تابعیت کشور دیگر درآمده‌اند، سلب کند. بنابراین مشخص است که دوتابعیتی بودن از نظر قانونگذار ایران، پذیرفته نیست. البته [در ایران،] نفس دو تابعیتی بودن جرم نیست(9) و در قوانین ایران هم دوتابعیتی بودن جرم‌انگاری نشده، بلکه شکل غیرقانونی آن توسط قانونگذار پذیرفته نشده و آثار و محدودیت‌هایی را به دنبال دارد.

 مساله تابعیت مضاعف گاهی ناگزیر و گریزناپذیر است و بهتر آن است که قانونگذار داخلی درراستای اصول حقوق بین‌الملل در رابطه با مساله تابعیت -که در ابتدای مطلب بیان شد- و در راستای مصالح اجتماعی و فردی، قوانین را به گونه‌ای تنظیم کند که تا جای ممکن از ایجاد تابعیت مضاعف و ضررهای احتمالی آن جلوگیری شود. چراکه در این مساله ما تنها نسبت به «قوانین خود» اختیار داریم و به نظر هم می‌رسد با وجود «منع اصول حقوق بین‌الملل از تحصیل تابعیت مضاعف»، مجامع بین‌المللی در این زمینه همان‌طور که تا الان توفیق چندانی نداشته‌اند، در ادامه هم قادر نباشند یک راه‌حل عملی موثر الزام‌آور ارائه داده یا به توافقی عام دست‌یافته و یا سازمانی بین‌المللی تشکیل دهند. چرا که در این موضوع اساسا اتفاق‌نظر وجود ندارد و مسائل آن مربوط به قوانین داخلی کشورها، سیاست‌ها و مصلحت‌ها و حاکمیت آنهاست. چه‌بسا دولت‌هایی باشند که برخلاف اصول بین‌المللی علاقه‌ای به جلوگیری از ایجاد تابعیت مضاعف نداشته باشند. امروزه حساسیت بیشتر در بحث دوتابعیتی‌ها به‌جهت راهیابی این افراد به مشاغل حساس، مدیریت‌ها و مسئولیت‌های کلان و مهم کشور است. باید گفت در این زمینه مشکل بیش از آنکه خلأ قانونی باشد، آن است که معمولا تابعیت دوم اشخاص پنهان است و اساسا در کشور ما همت جدی برای مقابله با این موضوع وجود ندارد تا بتوان همین قوانین فعلی را در حد مطلوب اجرا کرد.

پی‌نوشت:
1. نصیری، محمد، حقوق بین‌الملل خصوصی، صفحه 48
2. فدوی، سلیمان، بررسی وضعیت تابعیت در حقوق ایران
3. نصیری، محمد، حقوق بین‌الملل خصوصی، صفحه30
4. تابعیت اصلی هنگام تولد بر اساس یکی از دو سیستم خاک یا خون به فرد اعمال می‌شود، لذا گاهی از این نوع تابعیت با عنوان تابعیت تولدی نیز یاد می‌کنند. در مقابل تابعیت اصلی، «تابعیت اکتسابی» است که از طریق ازدواج یا پذیرش به تابعیت تحمیل یا تحصیل می‌شود.
5. همان، از صفحه 30 تا 40
6. الماسی، نجادعلی، تعارض قوانین، صفحه161
7. برای دیدن نظرات بیشتر رجوع کنید به نصیری، محمد، حقوق بین‌الملل خصوصی، صفحات 50 تا 55
8. روزبهانی، حامد، تابعیت مضاعف
9. آملی‌لاریجانی، جلسه مسئولان عالی قضایی، سایت ایران‌آنلاین، شناسه خبر 430076

منابع:
1. ‌نصیری؛ محمد، حقوق بین‌الملل خصوصی، تهران، نشر آگه، 1372
2. الماسی، نجادعلی، تعارض قوانین، تهران، مرکز نشر دانشگاهی،1368
3. فدوی، سلیمان، بررسی وضعیت  تابعیت در حقوق ایران 1، مجله کانون، سال 1381، شماره 40
4. فدوی، سلیمان، بررسی وضعیت  تابعیت در حقوق ایران2، مجله  کانون، سال 1382 شماره 46
5. حامد، روزبهانی، تابعیت مضاعف، پایگاه اطلاع‌رسانی وکالت آنلاین
6. قانون مدنی، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات، 1396

 

* نویسنده : صادق بشیره دانشجوی فقه و حقوق اسلامی دانشگاه خوارزمی