روایت یک تلاش اندیشکده‌ای برای اصلاح نظام انتخاباتی کشور

الهام‌ سادات اتابکی (پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف): موضوع «تناسبی شدن انتخابات»، بخصوص در سال‌های اخیر، از جمله مباحث جدی و جریان‌ساز در فضای سیاسی و حقوقی ایرن بوده‌است. این رویکرد که هدف آن بازتاب دقیق‌تر آرای مردم در ترکیب نهادهای انتخابی چون مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی شهر و روستاست، ازسوی بسیاری از کارشناسان، قانون‌پژوهان و فعالان سیاسی کشور به‌عنوان گامی مهم در جهت تحقق عدالت انتخاباتی، تقویت تحزب، افزایش مشارکت و ارتقای کارآمدی نظام قانون‌گذاری، مورد توجه قرار گرفته است. درخصوص نظام انتخاباتی فعلی، مبتنی بر سیستم اکثریتی در حوزه‌های انتخابیه، همواره این نقد مطرح بوده که بخش قابل ملاحظه‌ای از آراء عملاً در نتایج نهایی مغفول مانده و متعاقباً نمایندگی گروه‌های متکثر اجتماعی_سیاسی به‌طور متوازن تحقق پیدا نمی‌کند.

اکنون و در شرایطی که ضرورت اصلاح قانون انتخابات بیش از گذشته احساس می‌شود، طرح‌ها و پیشنهادهایی برای حرکت به سمت نظام تناسبی در دستورکار نهادهای تصمیم‌‌ساز قرار گرفته‌است. گزارش حاضر تلاشی است جهت بازخوانی ابعاد حقوقی، سیاسی و اجرایی این تحول از منظر صاحب‌نظری که در مسیر تدوین، تبیین و ترویج ایده تناسبی‌شدن انتخابات نقش‌آفرینی نموده‌ و جریان‌ساز بوده‌است؛ مجالی برای فهم بهتر اینکه تناسبی‌شدن انتخابات در ایران تا چه اندازه می‌تواند، مطلوب، مؤثر و کارآمد باشد و چه سیری آن را از سطح ایده به عرصه اجرا نزدیک کرده‌است.

این مصاحبه‌ با جناب آقای دکتر مهدی زینالو، دکترای سیاستگذاری عمومی و مشاور مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف، بمنظور بهره‌گیری از تجربیات عملی و اقداماتی که طی سال‌های 1398 تا 1402 بمنظور جریان‌سازی و همراه نمودن مقامات سیاسی، از نمایندگان مجلس گرفته تا اعضای شورای نگهبان، برای گشودن باب گفت‌وگو و تأمل درخصوص اصلاح نظام انتخاباتی و نیل به تناسبی‌شدن انتخابات انجام داده‌اند، صورت‌گرفته‌است.

مصاحبه‌گر: نظام انتخاباتی مجلس از ابتدای انقلاب تاکنون شاهد تغییرات بسیار اندکی بوده است. با توجه به سابقه طولانی این ساختار انتخاباتی، لطفاً بفرمایید فرایند طرح ایده اصلاح نظام انتخاباتی به شیوه انتخابات تناسبی از کجا آغاز شد و چه مسیری را طی کرد؟

«انتخابات در کشور ما از ابتدای انقلاب بصورت اکثریتی بوده و تا حال حاضر که گفتگو می‌کنیم، تغییر اساسی و عمده‌ای نداشته؛ در حوزه مجلس، ما تغییر در حوزه‌های انتخابیه داشتیم، در مرزهای حوزه‌های انتخابیه داشتیم، تغییر در نصاب آراء داشتیم، برای مثال، نصاب فرد پیروز اول انقلاب ۵۰ درصد بوده بعد ۳۳ درصد، بعد هم ۲۵ درصد و الان هم ۲۰ درصد است؛ ولی در هیچ کدام از این تغییرات، ما در مورد نحوه رأی‌گیری و نحوه مشخص‌شدن فرد پیروز در انتخابات تغییری نداشتیم. اصطلاحاً "فرمول انتخابات" و "نظام تعیین برنده" از ابتدای انقلاب تا کنون دستخوش تغییر نشده‌است. البته این [موضوع] خیلی محل بحث بوده‌است؛ بارها صحبت استانی‌شدن انتخابات مطرح‌شده و این امر از مجلس پنجم سابقه دارد؛ بحث استانی_شهرستانی‌شدن مطرح‌شده، بحث تجمیع حوزه‌های انتخابیه مطرح شده، بحث شکستن تهران به ۳۰ حوزه جداگانه یا ۱۰ حوزه مجزا مطرح شده اما هیچ‌یک از این‌ها به نتیجه نرسیده و هیچ کدام در صحنه عمل منجر به تغییر قانون نشده است.

در سال ۱۳۹۷ تغییر نظام انتخابات از وضع اکثریتی به سیستم اکثریتی و تناسبی و [حوزه‌های] استانی و شهرستانی مدنظر مجلس دهم بود. ما در آن زمان در اندیشکده حکمرانی شریف، خیلی تلاش کردیم در کمیسیون شوراهای مجلس، حضور پیدا کنیم. با نماینده‌ها ارتباط بگیریم و از ایراداتی که این طرح داشت دوستان را آگاه کنیم.

دغدغه اصلی کسانی که درحیطه این موضوع کار می‌کردند این بود که در وضعیت فعلی انتخابات اکثریتی مجلس، شهرهای کوچک و شهرستان‌های کوچک ذیل یک استان، نقش مؤثری در سطح استان و حتی در شهر خودشان هم نداشتند؛ لذا حوزه‌ها و شهرهای بزرگتر آنها را تحت تأثیر خود قرار می‌دادند؛ ضمن آنکه در نظام انتخابات فعلی، نقش احزاب و جریان‌های سیاسی نیز، بسیار کمرنگ بوده و شکل اداره بشدت منطقه‌ای است؛ حال آنکه نگاه و سیاست یک حزب یا گروه سیاسی می‌بایست ملی و فرامنطقه‌ای باشد. »

زینالو در خصوص آغاز جریان و فرایند پیگیری تغییر فرمول نظام انتخاباتی مجلس، از اکثریتی به تناسبی گفت؛

«در بازه زمانی آبان و آذر سال ۱۳۹۷، فرآیند گفتگوها و تبادل نظرهای گسترده‌ای را در خصوص اصلاح نظام انتخاباتی آغاز کردیم. در آن مقطع، رویکرد غالب در کمیسیون شوراهای مجلس و میان بسیاری از نمایندگان، گرایش به مدل استانی-شهرستانی بود. ادعای اصلی طرفداران این مدل، تحقق سه مزیت کلیدی بود: اول، پررنگ‌تر شدن نقش احزاب؛ دوم، جدی‌تر و سیاسی‌تر شدن فضای انتخابات؛ و سوم، امکان نقش‌آفرینی مستقیم‌تر مردم در شهرستان خود. با این‌حال، ارزیابی کارشناسی ما به وضوح نشان می‌داد که تحقق این پیامدها در عمل با این مدل دور از انتظار است.

پس از ناکامی در متقاعدسازی نمایندگان مجلس در آن زمان، راهبرد خود را تغییر داده و با اعضای شورای محترم نگهبان وارد گفتگو شدیم. در این جلسات، ایرادات متعدد و اساسی طرح استانی-شهرستانی، از حیث ملاحظات امنیتی، منطقی و حتی از منظر محاسبات ریاضی، به تفصیل تشریح گردید. خوشبختانه، شورای نگهبان، این طرح را به دلیل دارا بودن اشکالات فراوان رد نمود. این استرداد طرح، پرسش کلیدی «نظام انتخاباتی جایگزین چیست؟» را در مرکز توجه قرار داد.

در پاسخ به این سؤال، با بررسی اسناد پیشین، مطالعات تطبیقی و گفتگوهای فشرده با نمایندگان، به این جمع‌بندی نهایی رسیدیم که راهکار مطلوب، «اجرای نظام انتخاباتی تناسبی، بدون تغییر در حوزه‌های انتخابیه موجود» است. اگرچه این تلاش در مجلس دهم به نتیجه نرسید، اما با تغییر ترکیب کمیسیون شوراها در مجلس یازدهم، فرصت جدیدی برای طرح دوباره این موضوع فراهم آمد.

در این دوره، اندیشکده حکمرانی شریف با همکاری اندیشکده ایتان، پیشنویس طرح مذکور را مجدداً تهیه و از طریق ریاست محترم کمیسیون شوراهای مجلس، جناب آقای جوکار، در سامانه مجلس ثبت کردند. لازم به ذکر است که همزمان، طرح رقیب مبتنی بر مدل استانی-شهرستانی نیز توسط آقای قادری، نماینده شیراز، ثبت شده بود. در ادامه، با برگزاری جلسات متعدد تبیینی با جناب قادری و نیز سایر اعضای کمیسیون، مشاوران‌شان و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، مزایای مدل تناسبی به دقت تشریح شد. از آنجا که اندیشکده‌ها فاقد حق رأی در جلسات کمیسیون‌ها هستند، استراتژی ما بر شبکه‌سازی و توانمندسازی چهره‌های مؤثر داخلی مجلس متمرکز بود تا آن‌ها صدای اندیشکده حکمرانی شریف در آن عرصه باشند. جالب آنکه در همان مقطع، حتی جریانات سیاسی مختلف نیز در گفتگوهای غیررسمی، نسبت به این تغییر نگاه مثبتی ابراز می‌کردند. با این وجود، عبور از یک سیستم تثبیت‌شده ۴۰ ساله اکثریتی و ایجاد تغییر، در عمل با دشواری‌های اجرایی و ساختاری بسیار زیادی همراه بود. هرچند امروز با اصلاح قانون شوراها این بحث تا حدی مسیر خود را یافته، اما در آن برهه، تبیین مزایای یک تغییر پارادایمی به ذهنیت‌های خوگرفته با نظام پیشین، کاری بسیار دشوار محسوب می‌شد.»

پرسش مصاحبه‌گر: با توجه به اینکه طرح استقرار نظام انتخاباتی تناسبی در ایران با مخالفت‌ها و تردیدهای از سوی بدنه سیاسی و نهادها روبه‌رو شد، به نظر شما مهم‌ترین دلایل این عدم اقبال و مقاومت در برابر چنین اصلاحی چه بوده است؟ آیا این مخالفت‌ها بیشتر ریشه در ملاحظات نظری دارد یا در محافظه‌کاری‌های سیاسی و ساختاری؟

«علت اصلی عدم کامیابی، اقبال و حمایت نمایندگان و بدنه سیاسی کشور، از جمله اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام، در این خصوص، به عقبه‌ی 40 ساله نظام انتخابات اکثریتی در کشور بازمی‌گردد؛ ضمن آنکه تغییرات کلان با پیامدها و آثار گسترده، همواره با محافظه‌کاری‌های سیاسی همراه خواهد بود؛ عدم اطمینان به کارامدی نظام انتخاباتی تناسبی، تصور چندپارگی و چندصدایی نمایندگان، عدم انسجام در تصمیم‌گیری‌ها و چالش‌های امنیتی، از مهم‌ترین معضلاتی بود که سیاستمداران را به تقابل در برابر این تغییر بزرگ و پیچیده وا‌داشت. همچنین از دیگر ایرادات نظری در مسیر تصویب این طرح، تعریف "عدالت انتخاباتی" بود. منتقدان استدلال می‌کردند که در این نظام، امکان دارد نامزدی با کسب آرای کمتر (مثلاً ۲۰۰,۰۰۰ رأی) به دلیل انتصاب به لیستی پرطرفدار، به مجلس راه یابد، در حالیکه نامزدی با آرای بیشتر (مثلاً ۲۱۰,۰۰۰ رأی) از لیستی با مجموع آرای پایین‌تر، از ورود بازماند. این پدیده از منظر نگاه فردگرایانه به عدالت، مغایر با انصاف تلقی خواهدشد. پاسخ مدافعان طرح، استناد به تفکیک بین "عدالت در زمینه فردی" و "عدالت در زمینه جمعی" بود. در فضای جریان‌محور کلان‌شهرها، تحقق عدالت به معنای "قرار گرفتن هر چیز در جای خودش" است و در این مدل، جایگاه اصلی، تخصیص کرسی‌ها بر اساس سهم هر جریان سیاسی از آرای مردم است، نه رتبه‌بندی انفرادی نامزدها. چالش عملی دیگر، منع حضور همزمان یک نامزد سرشناس در چندین لیست بود که ذات نظام تناسبی را که مبتنی بر "عیارسنجی وزن واقعی جریان‌ها" نزد مردم است، مخدوش می‌سازد.»

مصاحبه‌گر: از نگاه شما، نسبت میان «نظام تناسبی» و «نهادینه‌سازی احزاب» چیست و رابطه میان ساختار سیاسی تحزب گرا و نظام انتخاباتی تناسبی را چگونه می‌بینید؟

«این پدیده، رابطه‌ای دیالکتیکی و دوسویه است. به بیان دقیق‌تر، نظام انتخاباتی تناسبی را می‌توان نه تنها یک قابلیت‌سازی برای بلوغ ساختار سیاسی، بلکه یک الزام‌ و ضرورت ماهوی، برای شکل‌گیری و نهادینه‌سازی احزاب کارآمد دانست. زمانی که ساختار سیاسی فاقد ابزارهای تمایز میان یک حزب بالغ باسابقه و یک ائتلاف گذرا باشد، انگیزه و امکان شکل‌گیری کار حرفه‌ای سیاسی از بین می‌رود. نظام تناسبی با ایجاد مکانیزمی که در آن "شناسنامه" و "سابقه" حزب، جناح یا جریان سیاسی تعیین‌کننده سهم آن از کرسی‌هاست، بصورت ساختاری، انگیزه‌ای قوی برای سرمایه‌گذاری و برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، زمینه‌سازی و شکل‌دهی به گفتمان‌های منسجم سیاسی ایجاد می‌کند. این نظام، "قهر با صندوق رأی" را برای احزاب به‌مثابه یک استراتژی زیان‌بار تلقی می‌کند، چرا که حتی با کسب درصدی از آرا نیز امکان حضور در مجلس و تأثیرگذاری را برای آنان فراهم می‌سازد. این امر به طور طبیعی به افزایش مشارکت و کاهش چالش‌های امنیتی ناشی از نارضایتی و انفعال سیاسی منجر می‌شود.»

مصاحبه‌گر: در بحث اصلاح نظام انتخاباتی مجلس، یکی از مفاهیمی که همواره مورد تأکید کارشناسان بوده، موضوع شایسته‌سالاری در گزینش نمایندگان است. از نظر شما، «شایستگی» در بستر کار مجلس دقیقاً به چه معناست و نظام تناسبی چه تأثیری بر ارتقای آن دارد؟

«می‌بایست مفهوم "شایستگی و شایسته‌سالاری" در بستر کار مجلس به درستی تعریف و تبیین شود. شایستگی در این جایگاه صرفاً به معنای تخصص آکادمیک نیست؛ بلکه ترکیبی از دو ویژگی اساسی است: اول، قدرت تحلیل و تمیز کارشناسانه، به این معنا که فرد حتی در حوزهای غیر از تخصص اصلی خود، توانایی شنیدن استدلال‌های موافق و مخالف و تشخیص سره از ناسره را داشته باشد؛ دوم و شاید مهم‌تر، توانایی کار جمعی، هم‌گراسازی و لابی برای پیشبرد اهداف در یک نهاد ۲۹۰ نفره. مجلس ذاتاً عرصه فعالیت سیاسی و تعامل برای جذب حداکثری آراست و فردی که فاقد چنین توانایی باشد، هرچند عالمی بی‌بدیل، در عمل ناتوان از تصویب حتی یک ماده قانونی خواهد بود. نظام تناسبی با ایجاد یک "پالایش دو مرحله‌ای" (گزینش اولیه توسط خود جریان سیاسی و سپس گزینش نهایی توسط مردم از میان لیست ارائه‌شده)، احتمال ورود افرادی را که واجد این دو ویژگی هستند، افزایش می‌دهد. در مقابل، نظام اکثریتی ممکن است به ورود افرادی بیانجامد که صرفاً با اتکا به سرمایه مالی یا روابط خاص، در جایگاه‌های انتهایی لیست یک جریان پرقدرت قرار گرفته و ناشناس باقی می‌مانند.

سخن پایانی آنکه؛ نهایتاً علیرغم تمامی چالش‌های مذکور، فرآیند تقنینی این طرح در مجلس یازدهم، نمونه‌ای از یک روند پرچالش اما بالغانه در قانون‌گذاری بود. طرح پس از تصویب در کمیسیون شوراها، به صحن علنی مجلس رفت و به دلیل مخالفت‌های مذکور، ابتدائاً با شکست مواجه شد. راهبرد بعدی، تمرکز بر حوزه تهران به عنوان نمونه پایلوت بود که هوشمندانه موجب جلب حمایت حتی برخی از نمایندگان مخالف قبلی شد که حوزه انتخابیه‌شان از شمول طرح خارج شده بود. این مصوبه که از آن به عنوان اولین تغییر نظام انتخاباتی از صدر انقلاب یاد می‌شود، سپس به تایید شورای نگهبان رسید. نکته حائز اهمیت در این مرحله، همراهی مثبت و کم‌سابقه شورای نگهبان با این تغییر ساختاری بود، بطوری که حتی یکی از اعضای شورا در قالب یک مقاله از آن دفاع علنی نمود. با این وجود، این مصوبه در نهایت با ایراد هیئت عالی نظارت وقت مواجه شد. مهم‌ترین ایراد مطرح شده، به یک نظم فاقد منطق ماهوی برمی‌گشت و آن "مغایرت ذاتی نظام یک‌مرحله‌ای تناسبی با سیاست کلی انتخابات که بر دو مرحله‌ای بودن تأکید دارد"، عنوان شد. این نقطه، نشانگر یک تعارض حقوقی-سیاسی کلاسیک بین نوآوری تقنینی مجلس و چارچوب‌های سیاستی از پیش تعیین شده بود که نهایتاً مانع از اجرایی شدن این اصلاحیه انتخاباتی گردید.

لکن نکته حائز اهمیت آن است که فی‌الحال باب گفت‌وگو و پذیرش چنین تغییراتی به مدد حرکت‌های اندیشکده‌ای در کشور گشوده‌شده است و چه بسا در دوره‌های بعدی مجلس شاهد اصلاحات اساسی ساختاری و حرکت بسوی برقراری عدالت هرچه بیشتر و مشارکت‌پذیری موثرتر نهادهای حکمرانی در تمامی سطوح باشیم.»