چگونه جهان با دارایی‌های عمومی خلق ثروت می‌کند؟

حانیه محمدعلی، پژوهشگر و کارشناس ارشد علوم اقتصادی: سرمایه‌گذاری در اقتصاد به معنای تخصیص بهینه دارایی به جهت ایجاد ارزش‌افزوده در آینده، تعریف می‌شود. در این راستای ایجاد ارزش‌افزوده شرط لازم، احصای منابع تأمین مالی جهت سرمایه‌گذاری و شرط کافی، تخصیص بهینه آن منابع می‌باشد. در جهت تحقق شعار سال «سرمایه‌گذاری برای تولید» و با توجه به کسری بودجه دولت در سال‌های پیاپی و نیز حجم بزرگ دارایی‌های راکد دولت لازم است این دارایی‌ها به عنوان دارایی پایه جهت تأمین منابع مالی سرمایه‌گذاری و ایجاد ارزش‌افزوده به کارگرفته شوند. در این راستا با توجه به شروط لازم و کافی سرمایه‌گذاری و تحقق هدف سرمایه‌گذاری، ایجاد ارزش‌افزوده، لازم است یک ساختار کارآمد و با الگوی تدقیق‌شده برای مدیریت دارایی‌های دولت ایجاد گردد.

دارایی‌های پنهان دولت کلیدی برای شکستن چرخۀ بدهی و تورم

برای تأمین منابع مالی سرمایه‌گذاری‌های آتی به دو روش تأمین منابع مالی از دارایی تحت مالکیت خود و نیز تأمین منابع مالی از دارایی تحت مالکیت سایرین می‌توان اقدام نمود. در سال‌های اخیر دولت با به کارگیری روش دوم و با انتشار اوراق بدهی اقدام به تأمین مالی جهت سرمایه‌گذاری و نیز جبران کسری بودجه خود کرده است. این در حالی است که اموال و دارایی‌های دولت یکی از بهترین منابع تأمین مالی برای سرمایه‌گذاری و تأمین مالی از روش اولیه و با به جریان انداختن دارایی تحت اختیار خود می‌باشد.

دارایی‌هایی که خرج می‌تراشند، اما درآمد نمی‌سازند!

لازم به ذکر است که مسئله مدیریت دارایی‌های دولت از دو منظر دارای اهمیت است.
۱. امکان ایجاد ارزش‌افزوده از دارایی‌های دولت.
دولت به رغم برخورداری از ثروت فراوان در تأمین هزینه‌های عمرانی و جاری خود با مشکل مواجه است، از این رو می‌بایست با طراحی سازوکار مناسب بتواند از عواید این دارایی‌های غیرمنقول فراوان درآمد پایدار برای خود ایجاد کند.
۲. کاهش هزینه‌های حفظ و نگهداری دارایی‌های غیرمنقول دولت.
املاک و مستغلات در مجموعه‌ دارایی‌های غیرمنقول دولت به دو دسته تقسیم می‌شود: دارایی‌هایی که مستقیم مورد استفاده دولت است مانند ساختمان‌های ادارای دولت و نیز دارایی‌هایی که متعلق به دستگاه‌های دولتی است اما مورد استفاده مستقیم دولت نمی‌باشد مانند مجموعه‌های اقامتی، تفریحی و... که هر دستگاه دولتی در اختیار دارد.
حفظ و نگهداری دارایی‌های مذکور دو نوع هزینه را به دولت تحمیل می‌کند. نخست هزینه‌ مستقیم حفظ و نگهداری دوره‌ای آن‌ها که با توجه به حجم گسترده این دارایی‌ها بار مالی سنگینی را به بودجه جاری دولت اضافه می‌نماید، از این رو بسیاری از این مجموعه‌ها پس از تهیه و یا تأسیس آن‌ها از منابع بودجه عمومی دولت به دلیل آنکه هزینه نگهداری بالایی داشته و دستگاه با محدودیت منابع بودجه رو‌به‌رو بوده است درنتیجه به دلیل عدم پرداخت هزینه‌های نگهداری و تعمیر دوره‌ای، عملاً ر‌ها شده و در معرض تخریب هستند یا به صورت خودگردان و بدون نظارت دقیق اداره می‌شوند و منشأ تأمین مالی تخلفات در دستگاه‌ها می‌گردد و مفاسد بسیاری ایجاد می‌نماید. نوع دیگر هزینه، هزینه فرصت نگهداری این دارایی‌ها است. دارایی‌هایی که دولت می‌بایست به نحو کارا و به صورت بهینه تخصیص دهد تا علاوه بر کاهش هزینه‌ها منبع تأمین درآمد پایدار برای دولت شود، اکنون در سایه عدم وجود نگاه اقتصادی به این منابع و دارایی‌ها، به شکل ناکارآمد و یا با کارآمدی حداقلی مورد بهره‌برداری قرار گرفته است.
ایجاد ارزش‌افزوده پایدار از اموال دولتی، مستلزم نقشه راه و سازوکار مشخص و عملیاتی خواهد بود که صرف درج احکام در لوایح بودجه لزوماً نمی‌تواند این نیاز را به طور کامل برطرف نماید. از این رو می‌بایست جهت تخصیص بهینه دارایی‌های دولت، ایجاد ارزش‌افزوده و بهبود عملکرد مالی دارایی‌های دولت سازوکاری طراحی و عملیاتی شود. ضرورت این امر آن است که به واسطه اجرایی شدن آن، از سویی از هزینه‌های دولت کاسته خواهد شد و نیز منبع درآمدی پایدار برای دولت ایجاد می‌کند، لذا منجر به جبران کسری بودجه دولت و کاهش تورم (ناشی از کسری بودجه دولت) خواهد شد و در راستای اجرای این امور با ایجاد نگاه اقتصادی به منابع و با در نظر گرفتن هزینه فرصت نگهداری دارایی‌های دولت، مدیریتی صحیحی در بهره‌برداری از دارایی‌های مذکور صورت می‌پذیرد.

خلق ارزش به‌جای انباشت بی‌هدف نگاهی نو به ثروت عمومی

کتاب «ثروت عمومی ملل» که از منابع اصلی حوزه مدیریت دارایی‌های عمومی به شمار می‌آید، بر ضرورت عبور از نگاه سنتی مبتنی بر مالکیت صرف و حرکت به سوی مدیریت خلق ارزش تأکید می‌کند. لذا دارایی‌های عمومی نظیر زمین، زیرساخت‌ها و شرکت‌های دولتی نباید تنها به‌عنوان منابعی برای تأمین مالی کوتاه‌مدت یا جبران کسری بودجه تلقی شوند، بلکه باید همچون سرمایه‌هایی استراتژیک و مولد در جهت خلق ارزش پایدار برای نسل‌های آینده مدیریت گردند. در این راستا، تفکیک حوزه‌ مدیریت دارایی‌ها از فرایند‌های سیاسی، استقرار نهاد‌های مستقل و شفاف و اتخاذ رویکردی بلندمدت نسبت به بهره‌وری و بازدهی دارایی‌ها، از مؤلفه‌های اساسی این چهارچوب نظری به‌شمار می‌آید. این رویکرد می‌تواند بستری برای ارتقای کارایی اقتصادی، تقویت رشد پایدار و بهبود کیفیت خدمات عمومی بدون اتکا به افزایش مالیات فراهم آورد.

از مالزی تا لندن؛ چگونه جهان با دارایی‌های عمومی خلق ثروت می‌کند؟

سازمان خدمات عمومی (GSA) آمریکا در ۱۹۴۹ تأسیس شد و بزرگ‌ترین مالک املاک دولتی با مدیریت بیش از ۸۳۰۰ ساختمان (۳۶۰ میلیون فوت مربع) است. این سازمان از طریق صندوق ساختمان‌های فدرال، که از اجاره‌بها تأمین می‌شود، نگهداری املاک را انجام می‌دهد. این صندوق از ۱۹۷۴ به صورت تنخواه‌گردان عمل می‌کند که مؤسسات فدرال را به صرفه‌جویی در فضا‌های اداری تشویق کرده است. GSA همچنین فرایند‌های تدارکات و مدیریت را دیجیتالی کرده و با ثبت بیش از ۵۰۰ ساختمان در فهرست ملی اماکن تاریخی، حفاظت از دارایی‌های فرهنگی را نیز بر عهده دارد و به طور کلی موجب شفافیت بالا، مدیریت متمرکز املاک دولتی و کاهش هزینه‌های دولت شده است.
در انگلستان سازمان اموال دولت (GPU) در ۲۰۱۰ با هدف صرفه‌جویی و هماهنگی در مدیریت املاک دولتی ایجاد شد. بین ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۲، حدود ۲ میلیون مترمربع فضای اداری آزاد شد که ۶۰۰ میلیون پوند صرفه‌جویی و ۱۱۵۰ میلیون پوند درآمد از فروش املاک مازاد به همراه داشت. GPU استاندارد‌های مصرف انرژی و نگهداری را اعمال کرده. برنامه‌هایی مانند «هایز» و پایگاه داده PIMSTM، اطلاعات املاک را یکپارچه کرده و بهره‌وری را افزایش داده‌اند. این سازمان همچنین با دولت‌های محلی در جهت آزادسازی زمین‌های مازاد برای ساخت و افزایش عرضه مسکن همکاری می‌کند.
تماسِک (Temasek Holdings) یک شرکت سرمایه‌گذاری دولتی است که در سال ۱۹۷۴ توسط دولت سنگاپور تأسیس شد و به‌عنوان نهادی مستقل تحت مالکیت وزارت دارایی این کشور فعالیت می‌کند (Temasek، 2023). تماسک بخشی از ساختار چندلایه مدیریت دارایی‌های عمومی در سنگاپور به‌شمار می‌رود؛ ساختاری که در آن، نهاد‌هایی مانند تماسک، شرکت سرمایه‌گذاری دولتی سنگاپور (GIC) و بانک مرکزی هر یک وظایف تخصصی در مدیریت ثروت عمومی دارند.
در سال ۲۰۲۳، ارزش پرتفوی تماسک به ۳۸۲ میلیارد دلار سنگاپور (معادل حدود ۲۸۰ میلیارد دلار آمریکا) رسید. این شرکت با رویکردی متنوع، حدود ۲۷ درصد از سرمایه‌گذاری‌های خود را در داخل سنگاپور و باقی آن را در بازار‌های جهانی، به‌ویژه در حوزه‌های فناوری، بهداشت، مالی، زیرساخت و کشاورزی انجام داده است. این شرکت سالانه صورت‌های مالی کامل و حسابرسی‌شده منتشر می‌کند. موفقیت تماسک را می‌توان در توانایی آن در ایجاد بازدهی پایدار و حرفه‌ای از دارایی‌های عمومی، بدون وابستگی مستقیم به بودجه عمومی، ارزیابی کرد. تماسک به‌عنوان یکی از موفق‌ترین نمونه‌های مدیریت متمرکز، شفاف و مستقل دارایی‌های عمومی، در سطح جهانی مورد توجه سیاست‌گذاران، اقتصاددانان و نهاد‌های مالی قرار دارد.
خزانه ملی مالزی (Khazanah Nasional) نه‌تنها یک نهاد مالی، بلکه بازوی راهبردی دولت در تحقق اهداف توسعه‌ای مالزی به شمار می‌رود که در سال ۱۹۹۳ تأسیس شد. این نهاد به عنوان یک شرکت دولتی (GLIC) تحت مالکیت وزارت دارایی مالزی، اما با ساختاری مستقل و حرفه‌ای عمل می‌کند. هیئت‌مدیره خزانه شامل نمایندگانی از دولت، بخش خصوصی و کارشناسان اقتصادی است و نخست‌وزیر مالزی ریاست آن را بر عهده دارد. ساختار دوگانه این نهاد شامل «صندوق تجاری» برای افزایش بازده سرمایه‌گذاری و «صندوق راهبردی» برای حمایت از اهداف توسعه‌ای مانند آموزش، بهداشت و انرژی‌های نو است. ساختار خزانه مالزی نسبت به تماسک سنگاپور در هر دو سطح مدیریت و نظارت، بیشتر تحت مدیریت دولتی قرار داد. تمرکز اصلی خزانه بر ایجاد ارزش اجتماعی و اقتصادی پایدار از طریق سرمایه‌گذاری در بخش‌های کلیدی اقتصاد مانند انرژی، بهداشت، زیرساخت، کشاورزی و فناوری است. با رعایت اصول حکمرانی خوب، شفافیت، پاسخگویی و مقابله با فساد، این نهاد توانسته است ضمن افزایش بازده دارایی‌های عمومی، به بهبود محیط کسب‌وکار و جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی کمک کند. بنابر گزارش رسمی خزانه تا پایان ۲۰۲۴، NAV صندوق خزانۀ ملی مالزی به 103.6 میلیارد رینگیت رسید (افزایش ۲۲٪ نسبت به ۲۰۲۳)، این رشد در مقایسه با سایر صندوق‌های ثروت ملی جهان قابل توجه است.

صندوق مدیریت دارایی عمومی از ایده تا نهادسازی حرفه‌ای

دولت برای مدیریت دارایی به یک نهاد مناسب نیاز دارد. این نهاد می‌تواند یک شرکت سرمایه‌گذاری باشد که باید از اهداف مشخص تجاری نظم و انضباط مالی حسابداری درست و هدف‌گذاری درست برخوردار باشد و در عین حال در برابر سیاست‌گذاری‌ها بتواند تا حدی مصونیت داشته باشد. بر مبنای تجارب موفق سایر کشور‌ها و نیز دقت در نهاد‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور، می‌توان الگوی تلفیقی پیشنهادی برای ساختار حکمرانی صندوق مدیریت دارایی عمومی طراحی نمود که در آن، استقلال مدیریتی با پاسخگویی نهادی توأمان محقق گردد. در این راستا لازم است به جهت برطرف نمودن خلع قانونی موجود در این حوزه و نیز ایجاد زمینه برای تشکیل صندوق مدیریت دارایی عمومی، بررسی و تصویب آیین‌نامه اجرایی جهت مدیریت دارایی‌های عمومی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. این ساختار باید به‌گونه‌ای طراحی شود که علاوه بر شناسایی و مدیریت دارایی‌ها، امکان بهره‌برداری کارآمد و بهینه از آن‌ها را فراهم آورد؛ به نحوی که موجب کاهش هزینه‌ها شده و به عنوان منبعی پایدار برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی کشور مورد استفاده قرار گیرد.

راه نجات از مقاومت‌های نهادی شفافیت، قانون و ارادۀ سیاسی

در این الگو، صندوق به‌عنوان نهاد عمومی با شخصیت حقوقی مستقل و مالکیت دولتی تعریف شده و هیئت‌مدیره متشکل از ترکیبی متوازن از متخصصان مستقل، نمایندگان نهاد‌های حاکمیتی، همانند هیئت دولت و مجلس شورای اسلامی و سایر نهاد‌های نظارتی پیشنهاد می‌شود. ریاست هیئت مدیره بر عهده فردی غیرسیاسی و دارای صلاحیت حرفه‌ای در حوزه سرمایه‌گذاری بوده و مدیرعامل به‌عنوان رأس تیم اجرایی مستقل، مسئول اجرای تصمیم‌های مصوب هیئت مدیره خواهد بود. نظارت کلان از طریق نهاد‌های حاکمیتی ازجمله دیوان محاسبات، شورای عالی حکمرانی مالی و کمیسیون‌های تخصصی مجلس انجام می‌پذیرد، درحالی‌که مدیریت اجرایی با اتکا به شایسته‌سالاری، انضباط مالی و استقلال عملیاتی اداره می‌شود. با تشکیل کمیته‌های تخصصی شامل کمیته حسابرسی و ریسک، سرمایه‌گذاری راهبردی، منابع انسانی و شفافیت، سازوکار‌های کنترل درونی و پاسخگویی تقویت می‌شود. بدین‌ترتیب، این الگوی تلفیقی قادر خواهد بود ضمن حفظ کارایی عملیاتی و چابکی تصمیم‌گیری، سازوکار‌های نظارتی و شفافیت عملکردی را در بالاترین سطح ممکن تضمین کند.