از جهت‌دهی تا اجرا؛ نقش قانونی رهبری در اقتصاد ایران

فرهیختگان آنلاین: این سخن رهبر انقلاب که «رهبری در برنامه‌ریزی‌های اقتصادی دخالتی ندارد؛ این جزو وظایف دولت است»، صرفاً یک اظهار نظر سیاسی یا مصلحتی نیست، بلکه ناظر به ساختار حقوقی نظام جمهوری اسلامی و اصل تفکیک سطوح حکمرانی در قانون اساسی است. در این یادداشت تلاش می‌شود تا با واکاوی اصول قانون اساسی، اسناد بالادستی و رویه‌های جاری، تبیین دقیقی از جایگاه رهبری در سیاست‌گذاری کلان اقتصادی و مرز آن با برنامه‌ریزی اجرایی ارائه گردد.

قانون اساسی؛ نقطه آغاز فهم جایگاه رهبری

در نظام جمهوری اسلامی ایران، قانون اساسی منشأ مشروعیت، مرجع نظم نهادی و چارچوب تعیین حدود اختیارات نهادهاست. اصل ۱۱۰ قانون اساسی که وظایف و اختیارات رهبری را بیان می‌کند، به‌وضوح نقش رهبری را در تعیین «سیاست‌های کلی نظام» (بند ۱ اصل ۱۱۰) و «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی» (بند ۲ اصل ۱۱۰) تعریف می‌کند. سیاست‌های کلی نظام، نه برنامه اجرایی‌اند و نه نقشه عملیاتی؛ بلکه جهت‌گیری‌های کلانی هستند که چارچوب عملکرد نهادهای مجری را مشخص می‌کنند.

برای مثال، وقتی رهبر انقلاب سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را در سال ۱۳۹۲ ابلاغ کردند، در واقع اصول و اهدافی مانند "درون‌زایی اقتصادی"، "برون‌گرایی"، "عدالت‌محوری" و "دانش‌بنیان بودن" را به‌عنوان راهبردهای کلی مطرح کردند. اما تبدیل این اصول به برنامه عملیاتی (مانند تنظیم بودجه، سیاست ارزی، یا نظام مالیاتی) بر عهده دولت و مجلس است.

تفاوت ماهوی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی

یکی از دلایل سوءتفاهم درباره نقش رهبری، فقدان درک دقیق از تفاوت میان «سیاست‌گذاری کلان» و «برنامه‌ریزی اجرایی» است. سیاست‌گذاری کلان معمولاً به‌معنای تعیین اهداف، چارچوب‌ها، اصول و اولویت‌هاست؛ در حالی که برنامه‌ریزی اجرایی شامل طراحی ابزارها، تعیین شاخص‌ها، تدوین برنامه‌های زمانی و تخصیص منابع می‌شود.

در قانون اساسی، این تفاوت به‌خوبی لحاظ شده است. به‌موجب اصول ۴۴ و ۵۲ تا ۵۵، تهیه، تنظیم، و اجرای برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی و بودجه‌ای کشور بر عهده دولت و تصویب آن‌ها بر عهده مجلس است. در مقابل، رهبری به‌عنوان رأس هرم حاکمیت، تنها چارچوب‌های راهبردی را مشخص می‌کند.

همچنین توجه به نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ در سیاست‌گذاری و اجرا در فهم مسئله مهم است، طبق بند ۱ اصل ۱۱۰، تعیین سیاست‌های کلی نظام باید با مشورت مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گیرد. مجمع، نهادی مشورتی است که ضمن بررسی راهبردهای کلان، به نوعی ضمانت کارشناسی این سیاست‌ها را نیز فراهم می‌سازد. با این واسطه، سیاست‌گذاری در سطح عالی با مشارکت نخبگان و خبرگان صورت می‌گیرد، اما اجرا همچنان در حیطه قوه مجریه باقی می‌ماند.

برای درک بهتر تفکیک سطوح، بررسی چند نمونه مصداقی از سیاست‌گذاری کلان می‌تواند راهگشا باشد:

الف) سیاست‌های کلی اصل ۴۴: این سیاست‌ها که در سال ۱۳۸۴ ابلاغ شدند، بر توسعه بخش خصوصی و کاهش تصدی‌گری دولت تأکید داشتند. اما طراحی سازوکار واگذاری، شیوه قیمت‌گذاری، و نظارت بر فرآیند خصوصی‌سازی، به دولت، قوه قضائیه و مجلس واگذار شد.

ب) سیاست‌های کلی جمعیت (۱۳۹۲): رهبری در این سیاست‌ها اهدافی همچون افزایش نرخ باروری، حمایت از خانواده، و ارتقاء سلامت مادران را مطرح کردند. اما برنامه‌های حمایتی مانند تسهیلات ازدواج یا وام مسکن توسط دولت طراحی و اجرا شد.

ج) سیاست‌های کلی محیط زیست (۱۳۹۴): این سیاست‌ها شامل حفاظت از منابع طبیعی، توسعه پایدار، و مدیریت بحران‌های زیست‌محیطی بود، اما تدوین برنامه اجرایی مقابله با ریزگردها یا آلودگی هوا بر عهده دولت و شهرداری‌ها بود.

نسبت سیاست‌های کلی با برنامه توسعه و بودجه و لوایح

برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و بودجه‌های سالانه به‌عنوان ابزارهای اجرایی سیاست‌های کلی شناخته می‌شوند. قوه مجریه مکلف است برنامه‌هایی منطبق بر این سیاست‌ها تدوین کرده و به تصویب مجلس برساند. نظارت رهبری در این مرحله نیز از جنس نظارت کلان و صیانتی است، نه مداخله در جداول بودجه یا نرخ مالیات.

همچنین گاهی سوءتفاهم‌هایی در خصوص «حمایت رهبری از یک طرح» به‌عنوان «دخالت در اجرا» مطرح می‌شود. برای نمونه، حمایت رهبری از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها به‌معنای مشارکت در تدوین سازوکار پرداخت یا انتخاب زمان اجرا نبوده است. ایشان صرفاً به‌عنوان ناظر عالی نظام، بر لزوم اصلاح ساختارهای اقتصادی تأکید کرده‌اند.

جایگاه رهبری در حفظ تعادل ساختاری اقتصاد

نقش رهبری در حوزه اقتصاد را می‌توان از منظر حفظ تعادل کلان نیز تحلیل کرد. این تعادل شامل تعادل بین منابع و مصارف عمومی، عدالت توزیعی، توازن بین رشد اقتصادی و عدالت اجتماعی، و نیز تنظیم حدود مداخله دولت است. رهبری با ارائه سیاست‌هایی مانند «عدالت‌محوری در اقتصاد مقاومتی» یا تأکید بر «تقویت اقتصاد مردم‌پایه»، نقش کلیدی در تثبیت اصول پایه‌ای اقتصاد ایفا کرده‌اند.

از این منظر، رهبری کارکردی شبیه به «تنظیم‌کننده ریل» دارد: جهت کلی حرکت را تعیین می‌کند اما وظیفه حرکت با لوکوموتیوران (دولت و مجلس) است. هرگونه انحراف از مسیر، در سطح هشدار و اصلاح هنجاری از سوی رهبری پیگیری می‌شود.

همچنین از لحاظ قانونی اصل ۱۱۰ قانون اساسی همچنین تصریح می‌کند که تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری از سوی رهبری پس از انتخاب مردم انجام می‌گیرد. این امر نوعی تفویض اختیارات اجرایی به رئیس دولت است و نشان می‌دهد که مسئولیت اجرای برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بر دوش قوه مجریه است و رهبری صرفاً نقش راهبری و هدایت کلان دارد.

جمع‌بندی

بررسی ساختار حقوقی نظام، عملکرد نهاد رهبری، و نظریه‌های حکمرانی مؤید این واقعیت است که رهبری در جمهوری اسلامی، مسئول تعیین اصول، اهداف کلان و چارچوب سیاستی است. طراحی و اجرای برنامه‌ها، حتی اگر مبتنی بر سیاست‌های کلی باشد، در اختیار و مسئولیت نهادهای تخصصی همچون دولت و مجلس است. این تفکیک نه‌تنها با قانون اساسی انطباق دارد بلکه تجربه چهار دهه اخیر نشان داده که چنین الگویی بیشترین پایداری، پاسخ‌گویی و کارآمدی را برای اقتصاد کشور به همراه دارد.

الگوی تصمیم‌سازی اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر سه سطح است: تعیین ارزش‌ها و اصول بنیادین، تدوین سیاست‌های کلی، و طراحی برنامه‌های اجرایی. رهبری در دو سطح نخست ایفای نقش می‌کنند و سطح سوم به‌طور کامل به عهده نهادهای تخصصی مانند دولت و مجلس است. این ساختار، ضمن حفظ ثبات راهبردی کشور، امکان اصلاح، بازبینی و تطبیق مستمر با تحولات اقتصادی روز را فراهم می‌سازد. بدین ترتیب، رهبری به‌جای دخالت مستقیم، با هدایت مفهومی و ارزشی، ضامن پایداری مسیر اقتصادی کشور است.

نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران بر اساس تفکیک سطوح هدایت و اجرا بنا شده است. رهبری با ابلاغ سیاست‌های کلی، مسیر کلان کشور را تعیین می‌کنند و دولت‌ها با اختیار و مسئولیت، این مسیر را با برنامه‌های خود طی می‌کنند. آنچه در تحلیل نقش رهبری در اقتصاد باید مدنظر قرار گیرد، تفکیک سطح سیاست‌گذاری از سطح برنامه‌ریزی اجرایی است؛ تفکیکی که هم در قانون اساسی ریشه دارد و هم در تجربیات عملی چهار دهه گذشته به‌روشنی مشهود است. چنین الگویی، هم ثبات راهبردی کشور را تضمین می‌کند و هم امکان پاسخ‌گویی و انعطاف اجرایی را برای دولت‌ها فراهم می‌سازد.