سجاد عطازاده، مترجم:دبورابراتیگام، استاد ممتاز اقتصاد سیاسی در دانشگاه جانز هاپکینز ایالات متحده، در مقاله‌ای تحت عنوان «بحران بدهی آینده جهان در حال توسعه» که به تاریخ 20 فوریه (1 اسفند) در وب سایت فارن افرز منتشر شده است، به بررسی علل و راهکارهای بحران بدهی تعداد زیادی از کشورهای فقیر پرداخته و معتقد است که برخلاف تصورات معمول، آمریکا، و نه چین، یکی از علل اصلی این بحران است. در ادامه ترجمه این مقاله را می‌خوانید.
در آوریل 2020، همزمان با سقوط آزاد اقتصاد جهانی، خطر نکول بدهی کشورهای درحال‌توسعه شدیدتر از قبل شد. رهبران گروه 20، گروهی متشکل از بزرگ‌ترین اقتصادهای جهان، به‌سرعت ابتکاری را به اجرا گذاشتند که بازپرداخت وام‌های دولت به دولت دریافتی از سوی 73 کشور فقیر را به حالت تعلیق درمی‌آورد. این برنامه حمایتی در طول همه‌گیری به کشورهای فقیر فرصت تنفس داد. ابتکار مذکور در دسامبر 2021 به پایان رسید و با برنامه‌ای به نام چهارچوب مشترک که توسط دولت‌های گروه 20 و 22 عضو باشگاه پاریس (گروهی غیررسمی متشکل از کشورهای اعتباردهنده عمدتا ثروتمند که در سال 1956 برای اقدام جمعی درباره درخواست‌های کاهش بدهی تاسیس‌شده است) جایگزین شد. چهارچوب مشترک می‌تواند بستانکاران خصوصی را در کنار دولت‌های گروه 20 و باشگاه پاریس گرد هم آورد تا بتوانند به‌طور مشترک به مدیریت بدهی‌های 73 کشور فقیر مذکور کمک کنند. بااین‌حال، این روند جسورانه که باید مدت‌ها پیش اجرایی می‌شد، اکنون در آستانه فروپاشی است.
اگر «چهارچوب مشترک» شکست بخورد، باید فضای مسموم ژئوپلیتیک را مقصر دانست. چین و ایالات‌متحده بر سر مفهوم و کارکرد تعدیل بدهی‌های دولتی با یکدیگر در تضاد هستند. مقامات ایالات‌متحده مرتبا چین را به‌عنوان یک بستانکار بی‌رحم، منشأ «تله بدهی» و مانعی برای راه‌حل‌های پایدار معرفی می‌کنند. سفیر ایالات‌متحده در سریلانکا اخیرا با اشاره به مشکلات کلمبو در حوزه بدهی اظهار داشت: «چین عامل این خرابکاری بوده است.» اما تحقیقاتی که من همراه با همکارم، یوفان هوانگ، انجام داده‌ام نشان می‌دهد که چین در ابتکار قبلی گروه 20 نقش مهمی را ایفا کرد و 63 درصد از کل 13.1 میلیارد دلار میزان صندوق ذخیره تعلیق بدهی‌ها را علی‌رغم داشتن تنها 30 درصد از کل مطالبات تقبل نمود. سایر محققان این نکته را خاطرنشان کرده‌اند که حتی زمانی که چین هم در این عرصه نقش‌آفرینی نمی‌کند، متاسفانه تاخیر در تعدیل بدهی‌های دولتی رایج است و به‌طور متوسط هشت سال طول می‌کشد. برای حفظ چین، سایر کشورهای گروه 20 باید از تقسیم عادلانه بار مالی بین طلبکاران خصوصی، دولتی و شاید چندجانبه حمایت کنند و ایالات‌متحده نیز باید در راهبرد کوته‌بینانه خود برای قربانی کردن چین به‌عنوان یک بازیگر همکاری‌نکننده تجدیدنظر کند. در مقابل، پکن باید بپذیرد که کاهش میزان مطالبات فرآیندی اجتناب‌ناپذیر است و مسئولان غیرهمراه در دولت و حزب کمونیست را متقاعد نماید که در این روند مشارکت کنند. نزدیک به 60 درصد از کشورهای کم‌درآمد اکنون در معرض روبه‌رو شدن با خطر بدهی بالا قرار دارند یا حتی با این وضعیت روبه‌رو شده‌اند. برای عبور از طوفان آینده، آنها به همکاری با قدرت‌های مالی برجسته جهان، چین و ایالات‌متحده، نیازمند هستند.
آنها را مجبور به پرداخت نکنید
آخرین بحران بدهی نظام‌مند زمانی آغاز شد که پل ولکر، رئیس وقت فدرال رزرو، نرخ بهره ایالات‌متحده را بین سال‌های 1979 تا 1982 بیش از 20 درصد افزایش داد. ازآنجایی‌که وام‌ها عموما به دلار و با نرخ‌های بهره متغیر قیمت‌گذاری می‌شدند، هزینه‌های بازپرداخت بدهی در کشورهای فقیر افزایش یافت و چیزی برای این کشورها باقی نماند. در همین اثنا و در سال 1986، ژولیوس نایرره، رئیس‌جمهور سابق تانزانیا اظهار داشت: «آیا برای بازپرداخت بدهی‌ها باید به فرزندان‌مان گرسنگی بدهیم؟» در 25 سال آینده، کشورهای فقیر ویران شدند. باشگاه پاریس بیش از 300 درخواست تعدیل بدهی را موردبررسی قرار داد. ولکر بعدا پذیرفت که آسیبی را که چنین تصمیمی در کشورهای فقیرتر ایجاد می‌کند در نظر نگرفته بود و اذعان کرد: «آفریقا حتی روی صفحه رادار من نبود.» در سال‌های اولیه این قرن هم صندوق بین‌المللی پول تلاش‌هایی را برای تدوین قوانین جدید آغاز کرد و سازوکاری را پیشنهاد کرد که بر مبنای آن یک دادگاه ورشکستگی برای کشورهای مستقل ایجاد می‌شد اما ایالات‌متحده با این استدلال که راه‌حل‌های بهتری هم در بازار آزاد یافت می‌شوند، این برنامه را وتو کرد.
پس‌ازآنکه مقررات زدایی بانکی ایالات‌متحده و وام‌دهندگان حریص آن باعث بحران مالی جهانی در سال 2008 شد، گروه 7 احساس کرد مجبور است دایره خود را گسترش دهد و از گروه 20 دعوت کند تا به مجمع اصلی هماهنگی اقتصادی جهانی تبدیل شود و بنابراین، چین و هشت کشور دیگر که درآمدشان پایین و واجد شرایط کمک بانک جهانی است، اکنون در تنظیم قوانین جهانی، ازجمله درباره تعدیل بدهی، نقش‌آفرینی کنند. گروه 20 همچنین همکاری نزدیکی با صندوق بین‌المللی پول دارد. این صندوق با دارا بودن 190 عضو واقعا یک نهاد جهانی است. شاخص تجزیه‌وتحلیل پایداری بدهی آن که ظرفیت یک کشور را برای پرداخت دیون ارزیابی می‌کند، اهمیت تعدیل دیون را مشخص می‌نماید. این موسسات مجرای مناسبی برای اصلاح ساختار ترسناک تعدیل بدهی‌های دولتی هستند.
قوانین حاکم بر بخشودگی بدهی‌های دولتی، به‌طور شگفت‌انگیزی غیررسمی، مبتنی‌بر انگیزه‌های سیاسی و منسوخ هستند. آنها توسط گروه 7 تنظیم شده و از سوی باشگاه پاریس و صندوق بین‌المللی پول اجرا شده‌اند. اصلاحات هم با سرعتی لاک‌پشتی اجرایی شده‌اند. طی سال‌های 1956 تا 1988 که کشورها برای تعدیل بدهی‌های دوجانبه به باشگاه پاریس مراجعه نمودند، امکان تطویل دوره بازپرداخت بدهی فراهم بود اما قوانین موجود اجازه اِعمال هیچ‌گونه کاهشی را در کل بدهی‌ها نمی‌داد، اما در سال 1988، گروه 7 با اصلاح این مورد هم موافقت کرد و امکان کاهش بدهی‌ها تا یک‌سوم فراهم شد. بااین‌وجود، این مقدار هم کافی نبود و دولت‌ها و فعالان مترقی اروپایی مجبور شدند آمریکا را، به‌عنوان مانع همیشگی اصلاحات، متقاعد سازند از ابتکار کشورهای فقیر به‌شدت مقروض و اصلاحات دیگری که امکان الغای کامل دیون کشورهای واجد شرایط به بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول را فراهم می‌کردند، موافقت کند.
این تلاش‌ها سبب چشم‌پوشی از 100 میلیارد دلار بدهی 37 کشور فقیر شد و به آنها اجازه داد تا دوباره وام بگیرند. وام‌دهندگان چینی و همچنین سرمایه‌گذاران آمریکایی اوراق قرضه مانند مورگان استنلی به بازارهای به‌اصطلاح مرزی روی آوردند. امروزه در 73 کشور فقیر که واجد شرایط معافیت در چهارچوب مشترک گروه 20 هستند، چینی‌ها 21 درصد، دولت‌های عضو باشگاه پاریس 11 درصد، بانک جهانی و سایر وام‌دهندگان چندجانبه 41 درصد و دارندگان اوراق قرضه و وام‌دهندگان خصوصی 23 درصد بدهی‌ها را به خود اختصاص داده‌اند؛ بنابراین، این تنها چینی‌ها نیستند که با توجه به حجم 0.6 درصدی بستانکاری ایالات‌متحده، معتقد هستند کار دنیا وارونه شده است.
رقابت فزاینده بین چین و ایالات‌متحده، اصلاحات معنادار و سازنده در عرصه تعدیل بدهی‌های دولتی را تهدید می‌کند. تعدادی از مقامات چینی آماده اصلاح سازنده این نظام هستند اما هر‌بار که ایالات‌متحده از تریبون‌های قلدری خود برای انتقاد از اقدامات چین به‌عنوان یک بستانکار استفاده می‌کند و درعین‌حال چشم خود را روی بستانکاران خصوصی آمریکایی و کشورهای دوست خود (مانند عربستان‌سعودی) که کمتر از چین موضع منعطف‌تری درباره دیون کشورهای فقیر داشته‌اند می‌بندد، موقعیت این مقامات در چین تضعیف می‌شود.
جهانیگرایان و ملی‌گرایان
چین یک نظام یکپارچه نیست، بلکه یک سیستم اقتدارگرای متفرق با سیاست دیوان‌سالارانه پیچیده و ذی‌نفعانی با منافع رقیب است. پکن بااحتیاط دست به اصلاحات اساسی می‌زند. به همین دلیل، چیزی که برای مقامات آمریکایی تعلل غیر‌سازنده چین به نظر می‌رسد، ممکن است در حقیقت انعکاسی از تردید صادقانه ناشی از بحث‌های داخلی، درگیری‌های دیوان‌سالارانه، واکنش منفی و شدید بانک‌های شبه مستقل چینی و مقاومت قابل‌درک در برابر هنجارهای باشگاه پاریس باشد.
مثلا چین در سال 2016 به‌طورجدی پیوستن به باشگاه پاریس را بررسی نمود. بااین‌حال، اگرچه مقامات چینی دارای تمایلات جهانی‌گرا متوجه کارایی فنی باشگاه پاریس به‌عنوان کارتل کشورهای بستانکار بودند، اما ملی‌گرایان چینی این گروه را به‌عنوان یک پلتفرم ژئوپلیتیک تحت سلطه ایالات‌متحده می‌دیدند. حرف آنها پر بیراه هم نبود. ایالات‌متحده در طول تاریخ ده‌ها میلیارد طلب اعضای باشگاه پاریس از کشورهای موردعلاقه خود را لغو کرده است و به‌این‌ترتیب به آنها پاداش داده است. مثلا مصر در سال 1991 به خاطر حمایت از آمریکا در جنگ اول خلیج‌فارس و عراق غنی از نفت در سال 2004. جنگ تجاری دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا با چین و تلاش‌های مکرر دولت او برای نام‌گذاری بی‌اساسِ وام‌های خارجی چین به‌عنوان «دیپلماسی تله بدهی» به نابودی هرگونه احتمال پیوستن پکن به باشگاه پاریس کمک کرد.
نقطه درخشان ابتکار سال 2020 گروه 20 در زمینه تسهیل بدهی‌ها این بود که به اصلاح‌طلبان در پکن اجازه داد تا دولت خود را وارد مجمعی کنند که در آن چین نقشی برابر با کشورهای دیگر در ایجاد قوانین جدید برای مدیریت مشکلات بدهی‌های دولتی داشته باشد. جهانیگرایان چینی باید نشان می‌دادند که پیوستن به این گروه به نفع چین و همچنین کشورهای فقیرتر خواهد بود. آنها باید به شکاکان داخل دولت نشان می‌دادند که سایر بستانکاران نیز به‌طور عادلانه بار مالی دیون را تقسیم می‌کنند و مشارکت چین در این ابتکار به معرفی این کشور به‌عنوان یک قدرت بزرگ مسئول کمک می‌کند.
اما تلاش اولیه برای تسهیل بدهی‌ها در انجام این کار موفق نبود. در آوریل 2020 لیو کان، وزیر دارایی چین، دغدغه این کشور را بیان کرد؛ گروه 20 نیاز به مشارکت بستانکاران تجاری و چندجانبه در طرح تسهیل بدهی دارد زیرا 68 درصد بدهیِ 73 کشور کمتر‌توسعه‌یافته متعلق به آنها است. البته او در این دیدگاه تنها نبود.
درحالی‌که همه‌گیری در اوایل آوریل 2020 بیداد کرد، رهبران برجسته‌ای مانند آنگلا مرکل، صدراعظم آلمان، امانوئل مکرون، رئیس‌جمهور فرانسه و آکین وومی آدسینا، رئیس بانک توسعه آفریقا، از طلبکاران چندجانبه مانند بانک جهانی خواستند تا بدهی‌های خود را تعلیق کنند. در همین زمان انستیتو تامین مالی بین‌المللی که یک گروه تجاری متشکل از بانک‌های تجاری و مستقر در واشنگتن به شمار می‌رود، توصیه کرد که هرگونه تجدیدنظر در دیون باید مطابق با فرآیند ابتکار کشورهای فقیر به‌شدت مقروض بوده و شامل همه بستانکارانِ چندجانبه، تجاری و دولتی باشد.
بانک صادرات و واردات چین با نقش دوگانه خود به‌عنوان آژانس اعتبار صادرات رسمی چین و ارائه‌دهنده کمک‌های خارجی این کشور در تلاش‌های گروه 20 در سال 2020 شرکت کرد. در ژوئن 2020 هم شی جین پینگ، رئیس‌جمهور چین، از سایر بانک‌های چین خواست تا داوطلبانه به ابتکار گروه 20 بپیوندند. بانک توسعه و بانک صنعتی و تجاری چین هم به کشورهایی مانند آنگولا و زامبیا کمک کردند. براساس داده‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول که در سال 2022 منتشر شده است، دولت چین و طلبکاران تجاری این کشور 8.2 میلیارد دلار از دیون خود را در حدفاصل بهار 2020 تا پایان سال 2021 به حالت تعلیق درآوردند. این در‌حالی بود که میزان بدهی تعلیق‌شده از سوی سایر طلبکاران رسمی دوجانبه 4.7 میلیارد دلار بود. بااین‌حال، اگرچه سایر بانک‌های چندجانبه و برخی از طلبکاران خصوصی دیگر هم به ارائه وام‌های جدید پرداختند اما هیچ‌کدام به طرح گروه 20 برای تعلیق وام‌ها نپیوستند. حتی آلمان وام‌دهنده تجاری دولتی خود را از این طرح تعلیقی بیرون آورد. بنابراین ترس چینی‌ها از اینکه بستانکاران تجاری و چندجانبه آزادانه از تسهیل بدهی‌ها از سوی چین منتفع شوند، کاملا ثابت شد.
علاوه‌بر این، واشنگتن وقع چندانی به تلاش‌های پکن نمی‌نهاد. هنگامی‌که ابتکار اولیه گروه 20 در دسامبر 2021 به پایان رسید، من از شنیدن سخنان دیوید مالپاس، مقام سابق خزانه‌داری ایالات‌متحده که اکنون ریاست بانک جهانی را برعهده دارد، مبنی‌بر اینکه چین اصرار داشته است تمام دیون خود را از کشورهای وام‌گیرنده دریافت کند، مبهوت شدم زیرا داده‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول نشان‌دهنده تعلیق میلیاردها دلار بدهی از سوی پکن بود. هر‌بار که مقامات ایالات‌متحده پکن را تنها مانع تعدیل بدهی‌ها می‌خوانند، در حقیقت به گروهی از سیاستمداران در پکن که معتقد هستند ایالات‌متحده می‌خواهد از هر وسیله ممکن برای مهار چین استفاده کند، قوت بیشتری می‌دهند. مثلا، هو شیائولیان، رئیس چاینا اگزیم بانک در آوریل 2021 در نشست مجمع آسیایی بوائو اعلام کرد که فشارهای اعمالی روی بانک او برای چشم‌پوشی از دیون دولتی بخشی از تلاش برای «سوءاستفاده از چین» است.
نگرانی‌های چین اکنون به چهارچوب مشترک نیز سرایت کرده است. این دغدغه‌ها بی‌اساس هم نیست. مطالعه‌ای که در سال 2019 توسط چند متخصص دیون دولتی انجام شده است، نشان می‌دهد که تقسیم بار نابرابر در نظام باشگاه پاریس فراگیر است: «متوسط ضرر متحمل‌شده توسط بستانکاران دولتی در بازتنظیم دیون دولتی به‌طور قابل‌توجهی بیشتر از بستانکاران خصوصی است.» این اصل باشگاه پاریس مبنی‌بر اینکه باید ابتدا طلبکاران رسمی برای تعدیل بدهی حرکت کنند، دیگر کارساز نیست.
اکنون چهار کشور آفریقایی از طریق چهارچوب مشترک درخواست کمک کرده‌اند؛ چاد، اتیوپی، غنا و زامبیا. جنگ داخلی به‌طور موقت درخواست اتیوپی را از دور خارج کرده و تنها چند هفته از درخواست غنا می‌گذرد. در اواخر سال گذشته قراردادی در رابطه با بدهی چاد بین این کشور، طلبکاران رسمی مانند چین و فرانسه و وام‌دهندگان خصوصی ازجمله گلنکور، یک شرکت تجارت کالا در سوئیس که توسط یک آمریکایی تاسیس‌شده و حدود یک‌سوم بدهی خارجی چاد را در اختیار دارد، منعقد شد. در زامبیا، کشوری که 31 درصد از بدهی‌های خارجی‌اش به چین تعلق دارد، قوانین جدید چهارچوب مشترک به‌کندی و به طرزی دردناک تدوین می‌شوند. تحقیقات ما در آنجا نشان داد که 18 طلبکار چینی جداگانه به این کشور وام داده‌اند. مقامات به‌تدریج این وام‌دهندگان متعدد را متقاعد کردند که همگی نمایندگی خود را به چاینا اگزیم بانک واگذار کنند. بااین‌وجود، موانع دلهره‌آوری نیز باقی‌مانده است. نه اگزیم بانک که 3.5 میلیارد دلار نه دارندگان اوراق قرضه که 3.2 میلیارد دلار از زامبیا بستانکار هستند، انتظار نداشتند در تحلیل صندوق بین‌المللی پول با این خبر مواجه شوند که بدهی زامبیا باید 50 درصد کاهش یابد. هر دو گروه نسبت به این درصد چشمگیر معترض هستند و پکن هم به بانک‌های چندجانبه فشار می‌آورد تا از کمک به زامبیا پشتیبانی کنند.
اگر اصلاح‌طلبان چینی نتوانند این نکته را اثبات نمایند که به نگرانی‌های چین رسیدگی می‌شود، خطر خارج شدن پکن از این فرآیند جدی است. بااین‌حال، بعید به نظر می‌رسد که بانک‌های چندجانبه مانند بانک جهانی تعدیل دیون بیشتری را اجرایی نمایند. به عادت مألوف و البته نه طبق قانون، این بانک‌ها به‌عنوان «وام‌دهندگان ممتاز» با رتبه‌بندی اعتباری عالی در نظر گرفته می‌شوند. اگر تمدید تعدیل دیون آنها منجر به کاهش رتبه اعتباری گردد، همه مقروضان آنها ممکن است با هزینه‌های بالاتری روبه‌رو شوند. بااین‌حال، تاریخچه حمایت گروه 7 از تعدیل چندجانبه دیون نشان می‌دهد که کاهش دیون این نهادهای چندجانبه غیرمنطقی به شمار نمی‌رود. زیرا 41 درصد از بدهی کشورهای واجد شرایطِ چهارچوب مشترک متعلق به این نهادها است و بنابراین مشارکت آنها در تلاش برای تعدیل دیون ضروری است.
در هر مذاکره طولانی‌مدت، شروع با بردهای کوچک که به ایجاد حسن نیت می‌انجامند، مفید است. در طول همه‌گیری، صندوق بین‌المللی پول تراستی را پدید آورد که 964 میلیون دلار برای بازپرداخت دیون به کشورهای فقیر اعطا کرد. بااین‌وجود، چین نتوانست بانک جهانی را متقاعد کند تا صندوقی مشابه برای کمک به پرداخت بدهی‌های بانک جهانی ایجاد کند. ایالات‌متحده اکنون می‌تواند از این تلاش حمایت کند. واشنگتن به‌جای منزوی کردن چین، می‌تواند اصلاحاتی را انجام دهد که همه طلبکاران را به‌طور همزمان و نه در توالی به میز مذاکره بیاورد. پکن هم باید به‌نوبه خود عملکرد بهتری در توضیح مواضع خود، ارائه راه‌حل‌های واقعی و واقع‌بینانه و کاستن از شدت لفاظی‌های خود داشته باشد. هنگامی‌که جنت یلن، وزیر خزانه‌داری ایالات‌متحده از چین خواست تا در زامبیا عملکرد سریع‌تری داشته باشد، سفارت چین جواب دندان‌شکن اما مضری داد که او باید «خرابکاری» در مذاکرات را متوقف کند و بر «مشکل فاجعه‌بار بدهی» خودِ ایالات‌متحده تمرکز کند.
اواخر فوریه، گروه 20 میزگردی را با صندوق بین‌المللی پول، بستانکاران خصوصی بانک‌های چندجانبه و تعداد انگشت‌شماری از وام‌گیرندگان برگزار کرد. این نشست فرصت یادگیری گامی حیاتی در راه طولانی اصلاحات است. هنوز برای ایالات‌متحده و چین دیر نیست که وضعیت را تغییر دهند. ایالات‌متحده و سایر اعضای گروه 7 باید بپذیرند که بسیاری از نگرانی‌های چین درباره معماری قدیمی تعدیل دیون مشروع است. آنها باید به خاطر داشته باشند که اصلاحات گذشته در طول چندین دهه شکل گرفته است. اروپا، با پیوندهای قوی خود با بسیاری از کشورهای فقیر، ممکن است کلید اصلی این اتفاق باشد. در دهه 1990 و در دهه اول قرن بیستم، لندن واشنگتن را متقاعد کرد که لغو بدهی‌های بانک جهانی و سایر وام‌دهندگان چندجانبه را بپذیرد. در طول همه‌گیری هم خزانه‌داری فرانسه و صندوق بین‌المللی پول با صبر و حوصله با چینی‌ها ارتباط برقرار نمودند. ساختار مالی برای تعدیل بدهی‌ها نیاز به ایده‌ها و قوانین جدیدی دارد که برای همه طلبکاران کارآمد باشد و البته برای وام‌گیرندگان مضطرب که به‌شدت به این همکاری نیاز دارند.