سجاد عطازاده، مترجم:پس از به قدرت رسیدن بایدن و به‌طور مشخص پس از اتفاقات ۶ ژانویه 2021 که در آن کنگره مورد حمله طرفداران ترامپ قرار گرفت، آمریکا شاهد بالا گرفتن شکاف و اختلاف در جامعه و نخبگان حزبی خود است. در مقاله‌ای با عنوان «سیاست خارجی بایدن دچار آشفتگی است» که در وب سایت فارن افرز منتشر شده است، «کوری شیک»، معاون مطالعات سیاسی و دفاعی اندیشکده دست‌راستی آمریکن اینترپرایز و معاون سابق دفتر برنامه‌ریزی وزارت امور خارجه آمریکا، به تحلیل سیاست خارجی دولت بایدن پرداخته است که به زعم او از فقدان هماهنگی بین سیاست‌های اعلامی و اعمالی رنج می‌برد. در ادامه متن این مقاله را می‌خوانید.
هنگامی‌که دو سال پیش جو بایدن جایگزین دونالد ترامپ در کاخ سفید شد، بسیاری از تحلیلگران سیاست خارجی نفس راحتی کشیدند؛ به قدرت رسیدن بایدن (و پایان دوره متلون و گاه بی‌پروای ترامپ) به معنی آن بود که ایالات‌متحده می‌تواند دوباره به یک نیروی تثبیت‌کننده در جهان تبدیل شود. خود رئیس‌جمهور هم بر همین نظر بود. او در فوریه 2021 به حامیان خود متعهد شد: «آمریکا بازگشته است». پس از هیاهوی سال‌های ترامپ، بار دیگر دولتی با دستور کار جدی در عرصه سیاست خارجی قدرت را در واشنگتن به دست گرفته بود.
بااین‌حال، دو سال اول ریاست‌جمهوری بایدن، بر این خوش‌بینی یا وعده صحه نگذاشته است. در عوض، آنچه در سیاست خارجی شاهد آن هستیم، وفور سردرگمی و انقطاعی آزاردهنده بین اهداف اعلامی و عملکرد است. تمایل بایدن برای محافظت از کارگران آمریکایی و تقویت صنایع مستقر در ایالات‌متحده، سر سازگاری با تلاش او برای ایجاد اتحادی با هدف مهار تهدید چین ندارد.
نقصان اصلی راهبرد امنیت ملی بایدن فقدان یک چشم‌انداز اقتصادی است که به ایالات‌متحده و سایر کشورها امکان دهد تا وابستگی خود را به محصولات و بازارهای چین کاهش دهند. از آنجایی‌که واشنگتن قادر به جذب متحدان در جبهه اقتصادی نیست، سایر عناصر راهبردی آن، به‌ویژه نیروهای مسلح بر مسند تصمیم‌گیری نشسته‌اند اما حتی در همین بخش نیز به رسمیت شناختن تهدید نظامی قریب‌الوقوع چین توسط دولت، تغییر کافی در سیاست واقعی از نظر بودجه و نحوه استقرار نیروها ایجاد نکرده است. وزارت امور خارجه به‌اندازه کافی قوی نیست تا بتواند این کمبودها را جبران کند و اغلب خود را در حاشیه می‌بیند. راهبرد نامتعادل دولت، بی‌اعتبار نیز هست. تا زمانی که دولت راهبردی را که از آن ستایش می‌کند - از طریق نظم بخشیدن به اظهارات سست رئیس‌جمهور درباره تایوان، دادن‌انگیزه به کشورهای دوست برای انجام گذارهای اقتصادی دشوار، اعمال کنترل‌های صادراتی، افزایش قابل‌توجه هزینه‌های دفاعی و افزایش ظرفیت نیروهای مسلح- عملی کند، سیاست آن نیز همچنان بی‌اثر خواهد بود.
تفکر سردرگم
تفکر دولت بایدن درباره چگونگی ارتباط سیاست اقتصادی با سیاست خارجی از همان ابتدا سردرگم بود. از یک‌سو، کاخ سفید به دنبال محافظت از ایالات‌متحده در برابر ویرانی‌های مفروض جهانی‌شدن و مرکانتیلیسم چین است و از سوی دیگر، بر طبل محسنات اتحادها و همبستگی جامعه بین‌المللی می‌کوبد. این دو هدف ناگزیر با هم تصادم پیدا کرده‌اند.
دولت بایدن درخواست‌های متحدان خود در شرق آسیا مبنی‌بر دریافت کمک برای کاهش اتکای اقتصادی خود به چین را نادیده گرفته است. همسایگان چین خواهان شنیدن لفاظی‌های مربوط به محسنات دموکراسی یا موضع‌گیری‌های نظامی که ممکن است خطر جنگ را افزایش دهد، نیستند. در عوض، آنها شایق هستند تا راهی به‌سوی رفاه بیابند که تسلط اقتصادی چین بر آنها را تقلیل دهد. مثلا، استرالیا، ژاپن و کره‌جنوبی از ایالات‌متحده خواسته‌اند که با جدیت بیشتری به تجارت آزاد در منطقه هند-آرام متعهد شود. واشنگتن بیش و پیش از اینکه بخواهد پکن را منزوی کند، نیاز به ایجاد یک سیاست اقتصادی مثبت دارد که متحدانش را متقاعد سازد تا بازارها و زنجیره‌های تامین خود را مستقل از چین توسعه دهند؛ اما به نظر می‌رسد که جنبه اقتصادی سیاست خارجی بایدن فقط به فراز‌ونشیب‌های سیاست داخلی ایالات‌متحده علاقه‌مند‌است و از متحدان هم می‌خواهد که اقتصاد خود را با استانداردهای ایالات‌متحده مطابقت دهند و در عوض امتیازات چندانی نیز به آنها ارائه نمی‌دهد.
دولت بایدن به «مشارکت ترانس پاسفیک1» - پیمان آسیایی عقد شده در زمانِ معاون اولی بایدن- بازنگشته و سیاست تجاری «حمایت از دوستان» را که می‌تواند قدرت تاب‌آوری ایالات‌متحده را با اتکا بر زنجیره‌های عرضه متحدان تقویت کند، به اجرا نگذاشته است. قانون «تراشه‌‌ها2» نیز مانع استفاده شرکت‌های آمریکایی از مواد چینی نمی‌شود، شرکت‌های چینی را به دلیل اکتساب غیرقانونی فناوری جریمه نمی‌کند و حتی از آن‌رو که شرکت‌های آمریکاییِ دریافت‌کننده یارانه می‌توانند بر زنجیره‌های تامینی که از چین سردر می‌آورند تکیه کنند، می‌تواند سبب تقویت چین نیز شود. وزارت خزانه‌داری و بازرگانی بایدن نیز در اجرای کنترل‌های صادراتی سابقه خوبی دارند. دولت او علاوه‌بر این، اجازه داد تا اختیارات ارتقای تجارت3 (قانونی که به کنگره اجازه می‌دهد فقط درباره معاهدات تجاری رأی مثبت یا منفی بدهد)، در سال 2021 منقضی شود، درنتیجه اکنون هیچ معامله تجاری نمی‌تواند بدون اصلاح توسط کنگره تصویب شود. دولت بایدن همچنین بیشتر تعرفه‌های دولت ترامپ حتی تعرفه‌هایی که علیه کشورهای متحد اعمال شده است مانند محدودیت‌های فولاد اتحادیه اروپا را حفظ کرده است. دولت آمریکا همچنین با دادن یارانه‌های بیشتر به شرکت‌های آمریکایی از طریق قانون کاهش تورم4، کام متحدان خود را تلخ کرده است.
تعهد بایدن به اصل «سیاست خارجی برای طبقه متوسط» - شعاری مبهم که در عمل به معنای حمایت از تجارت و اعطای یارانه به شرکت‌های آمریکایی بوده است - ظاهرا بر ایجاد یک جبهه متحد با متحدان آمریکا اولویت دارد. دفاع دولت بایدن از قانون حمایت‌گرایانه اخیر خود در حقیقت به اروپایی‌ها اعلام داشت که آنها باید از تلاش‌ها برای تقویت اقتصاد ایالات‌متحده استقبال کنند؛ حتی اگر این تلاش‌ها به ضرر شرکت‌های اروپایی باشد. دولت فعلی واشنگتن ممکن است به تجارت آزاد اعتقاد نداشته باشد، اما دولت پکن قطعا به این اصل معتقد است. چین در سال گذشته با راه‌اندازی مشارکت اقتصادی جامع منطقه‌ای (آرسپ)5 با کشورهای آسیای جنوب شرقی، بزرگ‌ترین منطقه تجارت آزاد جهان را ایجاد کرد، اما پاسخ ایالات‌متحده تنها یک ابتکار مبهم به نام «مجمع اقتصادی هند-آرام6» بود که به نظر می‌رسد کسی قادر به توضیح آن نیست.
فقدان یک سیاست اقتصادی منسجم که بتواند از هدف راهبرد امنیت ملی آمریکا مبنی‌بر رقابت موفقیت‌آمیز با چین برای شکل‌دهی به نظم بین‌المللی حمایت کند، سبب شده است تا بر جنبه‌های دیگر قدرت، علی‌الخصوص ارتش، تاکید شود. ایالات‌متحده مجبور است برای اطمینان بخشیدن به متحدان خود درباره امنیت در منطقه جدی صحبت کند، زیرا سیاست‌های اقتصادی این کشور سبب انزوای آنها شده است. با این‌حال این گفتار با کنشگری و کردار متناسب همراه نشده است. دولت با تاکید مکرر مبنی‌بر اینکه نیروهای ایالات‌متحده در صورت حمله چین از تایوان دفاع خواهند کرد، سیاست‌های قابل‌توجهی را اتخاذ کرده است که افزایش هزینه‌های دفاعی را می‌طلبد؛ نقطه اوج این مسائل کنار گذاشتن ابهام درباره تایوان پس از چند دهه می‌باشد که می‌تواند پکن را تحریک و سبب یورش آن به تایپه شود.
اما دولت آمریکا هزینه‌های دفاعی، ساختار نیرو یا حتی نحوه استقرار ارتش آمریکا را برای این احتمال تنظیم نکرده است. به‌علاوه، به نظر نمی‌رسد محدودیت‌های تهاجمی تحسین‌برانگیز وزارت بازرگانی که مانع از دسترسی نهادهای چینی به کالاها و فناوری‌های پیشرفته تولید آمریکا می‌شود، با وزارت دفاع هماهنگ شده باشد. اگرچه شاید چنین تحریم‌های تجاری می‌توانند سبب شود چین تمایل بیشتری به جنگ داشته باشد، اما یک رویکرد یکپارچه‌تر و سنجیده‌تر برای ایجاد بازدارندگی در برابر چین، باید این تحریم‌ها را با نشان دادن آمادگی نظامی آمریکا برای درگیری احتمالی (و مشارکت متحدان ایالات‌متحده در آن) و همچنین با تلاش‌های دیپلماتیک برای تثبیت روابط و کاهش احتمال درگیری همراه کند. اما به نظر نمی‌رسد که دولت برای افزایش خطرات نظامی ناشی از سفر هیات‌های کنگره ایالات‌متحده به تایوان آماده باشد، مخصوصا با توجه به اینکه ارتش چین در حال حاضر در تنگه تایوان و اطراف آن فعال‌تر از قبل است و پنتاگون تهدید افزایش‌یافته برای تایوان را «شرایط عادی جدید» توصیف کرده است.
بسیاری از مقامات دولتی به این خطر واقف هستند. در مه 2021، دریاسالار فیلیپ دیویدسون7، فرمانده بخش هند-آرام ارتش آمریکا در مقابل کنگره شهادت داد که چین به احتمال زیاد در زمانی بین حالا تا سال 2027 به تایوان حمله خواهد کرد یا تلاش خواهد نمود آن را محاصره کند. آوریل هاینس8، مدیر اطلاعات ملی، احتمال حمله چین به تایوان را «شدید» توصیف کرد. بیل برنز9، مدیر سیا، هم با این ارزیابی موافق بود. جیک سالیوان10، مشاور امنیت ملی هم راهبرد امنیت ملی را ارائه کرد که در آن 10 سال آینده «دهه تعیین‌کننده برای شکل دادن به شرایط رقابت، به‌ویژه با [چین]» نامیده شده است.
با این حال، فعالیت‌ها و بودجه وزارت دفاع هیچ‌یک از این فوریت‌ها را منعکس نمی‌کند. بودجه دفاعی سال 2022 شامل 109 میلیارد دلار برای مسائلی مانند بی‌خانمانی، تغییرات آب‌وهوایی و تحقیقات بهداشت عمومی است که قدرت نظامی را افزایش نمی‌دهد و باید مسئولیت سایر بخش‌های دولتی باشد. اولین بودجه دولت در سال 2021 هزینه‌های غیردفاعی را تا 16 درصد افزایش داد اما هزینه‌های دفاعی تنها 1.6 درصد بالا رفتند آن‌هم تنها با نرخ اسمی و نه نرخ واقعی و مطابق با افزایش تورم. موسسه بین‌المللی مطالعات استراتژیک11 در سال 2021 ارزیابی کرد که این افزایش ناچیز است و «روشن می‌کند که دولت بایدن تلاشی برای ایجاد تغییراتی قابل‌توجه در مسیر هزینه‌ها، حداقل در این دور از بودجه، در وزارت دفاع ندارد.» در هر دو سال 2021 و 2022، کنگره بودجه دفاعی پیشنهادی دولت بایدن را چنان ناقص دید که با موافقت دو حزب 28 میلیارد دلار به بودجه اول و 45 میلیارد دلار به بودجه دوم اضافه شد.
به نظر می‌رسد فوریت تهدید چین برای تایوان به‌طور کامل در وزارت درک نشده است. در اوایل دولت، پنتاگون یک بررسی وضعیت نیرو انجام داد که منجر به هیچ تغییر معنی‌داری نشد. تغییرات حاشیه‌ای پیشنهادشده، مانند استقرار چرخشی و پایگاه‌های پراکنده، با سرعتی مطابق با تهدیدات انجام نمی‌شوند. طرح وزارت دفاع پیشنهاد می‌کند که حجم ارتش کاهش‌یافته و کشتی‌ها را از ناوگان و اسکادران‌ها از نیروی هوایی خارج شوند تا بودجه برای رونمایی از ارتشی جدید در سال 2035 آزاد شود. به‌عبارت‌دیگر، این وزارتخانه قصد دارد توانایی خود را برای اجرای راهبرد فعلی محدود کند تا بتواند در آینده‌ای دور، نیروی قوی‌تری را به میدان بیاورد، اما این اتفاق مدت‌ها پس از زمان احتمالی حمله چین به تایوان رخ خواهد داد.
ناهماهنگی اهداف سیاست خارجی بایدن و رفتار دولت او در وزارت امور خارجه نیز قابل‌مشاهده است. دولت پیشتر اظهار داشته متعهد است «دیپلماسی را به‌عنوان ابزار اول ما ارتقا دهد». در همین راستا هزینه‌های دیپلماتیک را در دو سال اول خود 14 درصد افزایش داده و حدود 500 نفر کارمند جدید را در وزارت امور خارجه استخدام کرده است. وزارت امور خارجه و آژانس توسعه بین‌المللی ایالات‌متحده یک برنامه راهبردی مشترک را تهیه‌کرده‌اند که اولویت‌های نهادی ذیل را تعیین کرده است: بسیج ائتلاف‌ها برای حل چالش‌های جهانی، ترویج رفاه جهانی، ترویج حکمرانی خوب و کرامت انسانی، احیای نیروی کار و بهبود حمایت کنسولی از آمریکایی‌های خارج از کشور. این دستورکار این امکان را دارد که فرهنگ نهادی وزارت امور خارجه را برای بهتر شدن شکل دهد.
اما شواهد کمی وجود دارد که وزارت امور خارجه در تمایل خود برای «مدرن‌سازی اتحادها و احیای نهادهای بین‌المللی» موفق بوده است. نقش این وزارتخانه در موفقیت شراکت امنیتی استرالیا، بریتانیا و ایالات‌متحده موسوم به آکس12 بسیار حاشیه‌ای بوده است و علاوه‌بر آن تنها نقشی جزئی در حمایت ناتو از اوکراین داشته است. کاخ سفید مستقیما درباره توافقنامه دفاعی آکس دست به مذاکره زد و وزارت امور خارجه تنها برای مقابله با خشم قابل پیش‌بینی فرانسه از این معامله (به دلیل لغو خرید استرالیایی از زیردریایی‌های فرانسوی) تلاش نمود. به نظر می‌رسد بیل برنز، رئیس سیا، نه آنتونی بلینکن، وزیر امور خارجه، فرستاده منتخب کاخ سفید در رویارویی‌های دیپلماتیک دشوار، چه با روسیه، چه ترکیه، یا اوکراین است. ظاهرا سالیوان مذاکره‌کننده اصلی با چین است و هم او بود که اخیرا برای فائق آمدن بر خشم آلمان درباره ارسال تانک به اوکراین دست به مذاکره زد. لوید آستین، وزیر دفاع، جلسات ماهانه در خارج از کشور را با 50 همتای خود برای هماهنگ کردن تحویل سلاح به اوکراین برگزار می‌کند. بلینکن و وزارت او هیچ معادل دیپلماتیکی برای جلب حمایت بین‌المللی از کی‌یف ندارند.
«نشست سران برای دموکراسی» که توسط وزارت امور خارجه سازمان‌دهی شده بود به بحث‌هایی درباره دعوت از دولت‌ها محدود شد و نتوانست دستور کار مثمرثمری ایجاد کند. این اجلاس یک «سال اقدام» را برای تقویت دموکراسی‌ها تعیین نمود که ظاهرا راه به‌جایی نبرده است. به نظر می‌رسد تلاش این وزارتخانه برای ارتقای رونق جهانی عمدتا در جهت پیشبرد برنامه اقتصادی داخلی رئیس‌جمهور یا تمجید از چیزهایی است که وزارت امور خارجه توانایی کمی برای تاثیرگذاری بر آنها دارد، مانند رهبری فناورانه ایالات‌متحده.
عملیات نجات
اکنون‌که در اواسط دولت بایدن به سر می‌بریم، دولت ایالات‌متحده نتوانسته است عناصر متناقض راهبرد بلندپروازانه خود را از میان بردارد و با افزایش هزینه‌های نظامی و دیپلماتیک نیز نتوانسته است این ارزیابی اشتباه را جبران کند. ناتوانی دولت در شکل دادن به یک سیاست اقتصادی بین‌المللی مانع از نیل به هدف اصلی آن برای ایجاد یک ائتلاف بین‌المللی موثر برای مقابله با چین شده است. به این ترتیب، کفه ترازو به‌نفع اعمال قدرت نظامی سنگین شده است، چیزی که دولت پیشتر صریحا اعلام کرده بود به دنبال آن نیست.
در دو سال باقی‌مانده از دوره ریاست‌جمهوری بایدن، دولت باید از حمایت عمومی ایالات‌متحده از تجارت استفاده کرده - حمایتی که طبق مطالعه شورای امور جهانی شیکاگو13 در سال 2021، در بالاترین حد خود قرار دارد - و رهبری را که برای کاهش اتکا به چین نیاز دارند، ارائه دهد. رئیس‌جمهور به‌جای اعمال سیاست‌های حمایت‌گرایانه در «سیاست خارجی برای طبقه متوسط»، می‌تواند از طریق تشدید همکاری‌های اقتصادی با متحدان و شرکا، به پیشبرد دموکراسی کمک کند و به وزارت بازرگانی و وزارت خزانه‌داری دستور دهد تا سیاست‌هایی را اجرایی کنند که تولید و تامین مواد را به کشورهای متحد برون‌سپاری نماید، کشورها را از طریق دسترسی بیشتر به بازار ایالات‌متحده از مسیر مجمع اقتصادی هند-آرام تشویق به پذیرش استانداردهای ایالات‌متحده کند و معافیت‌های گسترده‌ای را در قانون کاهش تورم برای مشاغل کشورهای متحد درنظر بگیرد. واشنگتن باید اقدامات تنبیهیِ هدف‌گیرنده چین را با ایجاد‌انگیزه برای کشورهای دوست همراه کند تا آنها اقتصاد خود را به‌گونه‌ای تنظیم کنند که قدرت چانه‌زنی‌شان در معامله با چین افزایش یابد.
دولت به‌جای اینکه کنگره را مجبور به اصلاح بودجه دفاعی ناکافی خود کند، باید بودجه پایه‌ای واقعی‌تری را برای اجرای راهبرد خود تنظیم کند - بودجه‌ای که در آن نرخ تورم و الزامات دفاع احتمالی از تایوان در حال یا آینده لحاظ شده باشند. از آنجایی‌که رئیس‌جمهور تنها با موافقت کنگره با یک معاهده دیپلماتیک می‌تواند تعهد جدی دفاع از کشور دیگری را بدهد، وزیر امور خارجه باید مذاکرات را برای حرکت به سوی یک اتحاد رسمی آغاز کند. تلاش برای کاهش هزینه‌ها از طریق اصرار برای اصلاحات در وزارت دفاع و نیروهای مسلح، صرفه‌جویی قابل‌توجهی را به همراه نخواهد داشت و فقط از فوریت پرداختن به آنچه واقعا مهم است، خواهد کاست: بهبود توانایی ارتش برای جنگیدن و پیروزی در جنگ‌ها، افزایش ذخایر تسلیحات ضروری و کمک به متحدان برای ارتقای نیروهای مسلح خود. در دو سال آینده، دولت بایدن باید آنچه را که در دو سال اول از نبود آن رنج برده است، بیابد: جدیت در هدف که با جاه‌طلبی‌های راهبردی کاخ سفید مطابقت داشته باشد.
پی‌نوشت:
1- Trans-Pacific Partnership
2- Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors for America legislation (CHIPS)
3- trade promotion authority
4- Inflation Reduction Act
5- Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)
6- Indo-Pacific Economic Forum
7- Philip Davidson
8- Avril Haines
9- Bill Burns
10-Jake Sullivan
11- International Institute for Strategic Studies
12-AUKUS
13-Chicago Council on Global Affairs