محدثه رضایی، پژوهشگر حوزه بین‌الملل: بخش عمده اقتصاد عراق به نفت وابسته است و این طلای سیاه کالایی استراتژیک در این کشور محسوب می‌شود. چنان که در سال‌های گذشته کاهش قیمت و صادرات نفت، اقتصاد دولت عراق و بودجه این کشور را تحت‌الشعاع قرار داد. نفت عراق در دو بخش سرزمینی جنوب این کشور که محل سکونت شیعیان و همچنین شمال که محل سکونت کردهاست، وجود دارد. نفت عراق به‌ویژه در استان کرکوک در شمال مناقشه برانگیز است زیرا درحالی که این استان جزئی از اقلیم کردستان نیست، آنها خواهان برگزاری همه‌پرسی طبق ماده ۱۴۰ قانون اساسی ۲۰۰۵ برای الحاق این منطقه به کردها هستند؛ هرچند دولت مرکزی تمایلی به این موضوع ندارد. بررسی تاریخ معاصر عراق نشان می‌دهد که نقش نفت در فرآیند دولت‌سازی این کشور به اندازه‌ای مهم است که این موضوع نظام‌های سیاسی این کشور از دهه 30 تا 70 میلادی را به نظام‌هایی تمامیت‌خواه و توتالیتر مبدل ساخت و نقشی عظیم در ابقای صدام تا سقوطش بر اثر حمله آمریکا در سال 2003 داشت. با این حال آنچه مشخص است نفت تنها باعث توتالیتر شدن دولت‌های بغداد نشده بلکه حتی زیرساختارهای سیاسی عراق را نیز به سمت تمامیت‌خواهی برده است.
اقلیم کردستان عراق که یک منطقه خودمختار در این کشور است و خاندان بارزانی‌ها بر آن مسلط هستند یک زیرساختار توتالیتر آمیخته به نفت در عراق است. پس از سقوط رژیم صدام بدون توجه به دولت مرکزی آنها به صورت مستقیم دست به صادرات نفت زده‌اند. در تحولی مهم اما دادگاه فدرال این کشور 26 بهمن‌ماه قانون نفت و گاز تنظیم شده اقلیم کردستان عراق را مغایر با قانون اعلام کرد. اقلیم کردستان عراق از سال ۲۰۰۷ قانونی داخلی را برای برداشت از ذخایر انرژی موجود در این منطقه وضع کرده است که به اربیل اجازه اداره این منابع را می‌دهد. براین اساس نفت خام میدان‌های واقع در اقلیم کردستان از طریق خط لوله به بندر جیهان ترکیه منتقل شده و از آنجا به بازارهای جهانی صادر می‌شود. براساس حکم اخیر دادگاه فدرال عراق قانون داخلی اقلیم مغایر با قانون است و این دادگاه بر همین اساس از مقامات اربیل درخواست کرده تا نفت اقلیم را به دولت مرکزی تحویل دهند.
وضعیت سیاسی و اقتصادی اقلیم کردستان
اقلیم کردستان تا قبل از سال ۱۹۹۱ جزء پایین‌ترین مناطق از نظر اقتصادی در جهان و عراق بود و همواره در جدال با حکومت مرکزی خصوصا در زمان رژیم صدام قرار داشت. درگیری‌های مداوم با دولت مرکزی عراق باعث حملات پی‌درپی ارتش این کشور به اقلیم شد به‌گونه‌ای که بسیاری از مناطق کردستان عراق ویران شد و بسیاری از کردها کشته یا آواره شدند. بغداد به موازات درگیری با کردها تلاش کرد با مهاجرت دادن اعراب به شمال عراق از غلظت جمعیتی کردها در این منطقه بکاهد. از سال ۲۰۰۳ و پس از هجوم آمریکا که منجر به ساقط شدن رژیم بعث شد عراق با تصویب قانون اساسی خود در سال 2005 شاهد ارتقای جایگاه کردها شد. این قانون اساسی حامل مواردی بود که به نفع کردها تمام می‌شود و از همین رو شرایط سیاسی و اقتصادی اقلیم تغییر زیادی پیدا کرد به‌گونه‌ای که نسبت به دو دهه قبل این منطقه پیشرفت‌های شایانی داشته است.
با وجود گشایش‌های سیاسی برای اقلیم اما این منطقه از محیط بسته ژئوپلیتیکی رنج می‌برد ولی با این حال به لحاظ قرار گرفتن در مسیر خطوط لوله نفت صادراتی عراق به ترکیه و اروپا، شاهرگ‌های اقتصادی بغداد را تحت تاثیر قرار داده و به ارتقای جایگاه راهبردی اربیل انجامیده است. از سوی دیگر حضور فعالان اقتصادی و شرکت‌های خارجی در اقلیم کردستان رونق زیادی یافته و دولت اقلیم نیز فعالیت آنان را تسهیل کرده است. درحال حاضر اقلیم دارای فعالیت‌های قابل توجه عمرانی و اقتصادی است که می‌توان به راه‌اندازی دو فرودگاه بین‌المللی در شهرهای اربیل مرکز اقلیم و همچنین شهر سلیمانیه اشاره کرد. در حوزه نفتی نیز اربیل قراردادهایی برای حفاری چاه‌های جدید و صادرات نفت منعقد ساخته است. همچنین ده‌ها کارخانه‌ها، بزرگراه، فروشگاه‌های بزرگ و هتل‌های درجه یک نیز درحال ساخت هستند. با وجود موارد فوق امروزه خصوصا در چند سال اخیر شاهد تنش بین اقلیم و دولت مرکزی بر سر منابع نفت و گاز و قطع و کاهش بودجه اقلیم از دولت فدرال بوده‌ایم که این اختلافات پیشرفت‌های اقلیم را تحت الشعاع قرار داده است.
مناقشات نفتی اقلیم کردستان و دولت مرکزی عراق
مساله نفت یک مشکل اساسی بین دولت مرکزی عراق و اقلیم کردستان است. این موضوع در چند سال اخیر ابعاد و جوانب گسترده‌ای یافته است و موجب عمیق‌تر شدن شکاف‌ها میان اقلیم کردستان و حکومت مرکزی شده است. در شرایط پیچیده کنونی عراق نیز حکم دادگاه عالی فدرال عراق مبنی‌بر ممنوعیت صادرات نفت و گاز اقلیم کردستان سروصدای زیادی در فضای این کشور کرده است که حکایت از بحرانی بزرگ در آینده دارد. پرونده نفت اقلیم کردستان یکی از پرونده‌های مناقشه برانگیز و حل نشده میان اربیل و بغداد است که علی‌رغم مذاکرات دو طرف طی سال‌های گذشته لاینحل باقی مانده است و اغلب تنش‌ها پیرامون درصد سهم اقلیم کردستان از بودجه فدرال در برابر تحویل درآمدهای نفتی می‌چرخد، اما بسیاری از سیاسیون و شرکت بازاریابی نفت عراق(سومو) تاکید دارند تاکنون اقلیم‌کردستان پولی بابت صادرات نفت به دولت فدرال پرداخت نکرده است؛ درواقع دولت منطقه‌ای کردستان منابع نفت و گاز خود را مستقل از دولت فدرال عراق توسعه می‌دهد و در سال ۲۰۰۷ در پارلمان اقلیم قانونی تصویب شده که طبق آن مدیریت منابع کردستان عراق برعهده اقلیم خواهد بود.
دولت اقلیم همواره در طول تاریخ خصوصا بعد از تصویب قانون اساسی ۲۰۰۵ که امتیازهای سیاسی و اقتصادی و ایجاد دولت محلی را به صورت قانونی در اختیار آنها قرار داد، بیش از گذشته به توسعه همه‌جانبه خود پرداخته است. در این برهه آرمان و مشترکات هویتی، زبان و تاریخ مشترک بیش از گذشته بر سیاسیون این اقلیم چیره گشته و راه برای استقلال کردستان گشوده شده که این مسائل با تاکید دولت مرکزی مبنی‌بر هویت و همگرایی و وحدت کل مردم عراق همخوانی ندارد. دولت مرکزی عدم توازن و تمایز هویتی- قومی بر اقوام دیگر را برنمی‌تابد و این را برخلاف قانون اساسی سال ۲۰۰۵ عراق می‌داند. نمونه برجسته جدایی فزاینده میان بغداد و اربیل به سال ۲۰۱۷ بازمی‌گردد که در آن سال مسعود بارزانی، رئیس اقلیم کردستان عراق با برگزاری همه‌پرسی جدایی از عراق اختلافات با دولت مرکزی را به اوج رساند. در آن برهه اربیل بلافاصله پس از همه‌پرسی که در آن اربیل نه‌تنها سعی کرد از لحاظ سیاسی از بغداد جدا شود بلکه به‌طور ناعادلانه‌ای خود را مالک میدان‌های نفتی کرکوک دانست که این مساله باعث واکنش نظامی بغداد و آزادسازی کرکوک شد.
در این زمان به علت وجود تروریست‌های داعش، حکومت مرکزی با جنگ و ضعف‌های زیادی مواجه بود و اقلیم کردستان از این فرصت برای اهداف خود استفاده کرده و پس از هجوم داعش در سال 2014 و فروپاشی ارتش عراق بر کرکوک مسلط شده بود. سرانجام پس از مذاکرات متعدد و پراکنده میان دو طرف در قانون بودجه سال ۲۰۱۹ دولت مرکزی عراق متعهد شد در قبال دریافت روزانه ۲۵۰ هزار بشکه نفت منطقه کردستان، حقوق کارمندان را پرداخت کند اما دولت اعلام کرد که کردستان حتی یک قطره نفت نیز به دولت مرکزی تحویل نداده است این اختلافات تا قبل از تصویب بودجه ۲۰۲۰ کماکان بین اقلیم و دولت مرکزی عراق ادامه داشته و دارد و امروز با تصویب قانون دادگاه عالی فدرال مبنی‌بر ممنوعیت صادرات نفت و گاز توسط اقلیم کردستان این اختلافات عمیق‌تر شده است.
جایگاه دادگاه عالی فدرال عراق در قانون اساسی
شکل‌گیری قانون اساسی عراق را می‌توان یک موفقیت جالب‌توجه در تاریخ عراق برشمرد، زیرا با توجه به ترکیب ناهمگون قومی و مذهبی شکل‌گیری دائم این قانون نکته بسیار مثبتی در عراق بود که در شکل‌گیری آن علما و شیعیان عراق بسیار نقش کلیدی داشتند. اما باید توجه داشت که امروز برخی قوانین این قانون محل منازعه بسیاری به‌خصوص بین ترکیب ناهمگون و ائتلاف‌های تشکیل‌دهنده عراق شده است. چنین اشکالاتی پروژه موفق قانونی در عراق را با چالش مواجه ساخته است و امروزه از گوشه‌وکنار گروه‌های سیاسی این کشور زمزمه‌های تغییرات قانون اساسی و افزایش قدرت دولت مرکزی به گوش می‌رسد؛ چراکه برخی قوانین و مواد آن صریح نیست و برداشت‌ها از آن متفاوت است که مصداقش را امروزه در دعاوی ممنوعیت صدور نفت و گاز اقلیم کردستان عراق و دولت مرکزی شاهد هستیم.
دادگاه عالی فدرال جمهوری عراق یک نهاد قضایی نوپا در نظام حقوقی کشور عراق است که در قانون اساسی دائم عراق در سال ۲۰۰۵ با تغییراتی به‌عنوان عالی‌ترین مرجع دادرسی قانون اساسی به رسمیت شناخته شد. دادگاه عالی فدرال عراق دارای وظایف متعددی بوده که مهم‌ترین آن نظارت بر مطابقت قوانین و مقررات با قانون اساسی است و در این زمینه تمامی قوانین و مقررات کشور عراق از سوی دادگاه مزبور قابل رسیدگی هستند.
یکی دیگر از وظایف مهم این دادگاه حل‌وفصل اختلافات نهادهای عراق و تفسیر قانون اساسی است. دادگاه فدرال براساس مسئولیت خود از هرگونه ابهام و سلیقه‌ای عمل کردن در قانون اساسی جلوگیری می‌کند و باعث حفظ وحدت و انسجام و یکپارچگی حقوق و ملت این کشور می‌شود. تصمیمات دادگاه عالی فدرال قطعی و نهایی به حساب آمده و غیرقابل تجدیدنظر هستند. حکم اخیر دادگاه فدرال عراق مبنی‌بر ممنوعیت صادرات نفت و گاز اقلیم با واکنش‌های بسیاری همراه بوده است و باجرأت می‌توان گفت از پرچالش‌ترین حکم‌های صادره در طول تاریخ این دادگاه بوده است. منطقه کردستان عراق سال‌هاست با وجود مخالفت بغداد اقدام به صادرات نفت‌خام از طریق ترکیه و دیگر کشورها کرده که با واکنش دولت مرکزی و قطع حقوق کارمندان این منطقه و کاهش سهم در بودجه دولت مرکزی همراه شده، براساس گفته‌های برخی مقامات سیاسی و گزارش‌های موجود، اربیل عملا کنترل صنعت نفت اقلیم را در اختیار ترکیه و برخی حکومت‌های دیگر، آن هم با قیمت بسیار کمتر از نرخ جهانی قرار داده است. نفت کردستان عراق به این دلیل ارزان‌فروشی می‌شود که طرف‌های خریدار به‌دلیل غیرقانونی بودن معاملات و قابل پیگیری بودن آن از سوی دولت مرکزی حاضر نیستند معامله با اربیل را عادی تلقی کنند.
واکنش مقامات اقلیم کردستان عراق درباره حکم دادگاه فدرال
مسعود بارزانی، رهبر حزب دموکرات کردستان در واکنش به صدور حکم دادگاه فدرال عراق مبنی‌بر غیرقانونی بودن صادرات نفت، در بیانیه‌ای گفته است که این تصمیم دادگاه فدرال تصمیمی کاملا سیاسی و در تناقض با قانون اساسی عراق فدرال بوده و هدف از آن دشمنی با اقلیم بوده و مخالف نظام فدرالی کشور است.
همچنین در این راستا مسرور بارزانی، نخست‌وزیر اقلیم هم ادعا کرد حکم دادگاه فدرال براساس قوانین حزب بعث در سال ۱۹۷۶ صادر شده و به نظام سیاسی غیرفدرال مربوط می‌شود و حکم دادگاه فدرال نقض شماری از مواد قانون است. وی همچنین گفت دادگاه فدرال مبنای قانونی ندارد و تشکیل آن فاقد وجاهت قانونی است. نچیران بارزانی، رئیس اقلیم نیز در این‌باره گفته است که حکم دادگاه فدرال در ممنوعیت صادرات نفت و گاز اقلیم، نقض قانون اساسی عراق است.
وی این حکم را حکمی ظالمانه توصیف کرده است. این مواضع درحالی است که هیچ‌گونه نص قانونی وجود ندارد که به اقلیم کردستان یا دیگر استان‌های کشور اجازه دهد نفت را بدون اطلاع دولت فدرال به فروش برسانند. به اذعان بسیاری از سیاستمداران عراقی حکم دادگاه فدرال در چهارچوب قانون اساسی اتخاذ شده است که در آن تصریح شده نفت و گاز دارایی ملت عراق است. این حکم در راستای منافع عراق و حفظ آن به‌عنوان یک کشور واحد است و نمی‌توان در برابر به هدررفتن منابع ملی این کشور به‌دلیل وجود ائتلاف سیاسی و نظایر آن ساکت ماند و این حق مردم است که به‌صورت مساوی از منافع کشور منتفع شوند.
نتیجه و چالش‌های نفتی کردستان و دولت مرکزی
قسمت مهمی از تنش‌های نفت و گاز بین اقلیم و دولت مرکزی به ذهنیت آنها بازمی‌گردد که هرکدام برداشت خود را از مواد قانون اساسی درخصوص اختیارات و منافع خود بازگو می‌کنند. متاسفانه بعضی مواد قانون اساسی و کم‌کاری‌های پارلمان دولت مرکزی به تعمیق این چالش‌ها افزوده و به نظر می‌رسد این نواقص و کمبودها چالش‌ها و گفت‌وگو‌ها و مذاکرات را درباره این اختلافات وسیع و طولانی‌مدت خواهد کرد. پیشنهاد اصلاح درخصوص قانون اساسی، از زبان برخی سیاسیون عراقی در این بازه زمانی قابل تامل و مثبت است؛ چراکه ساختارهای متفاوت قومی، مذهبی و سیاسی و منافع هرکدام، دولت مرکزی را در راه ایجاد عراق یکپارچه که منافع همگان را تامین کند، دچار اختلال کرده است.
یکی دیگر از چالش‌ها عدم اعتماد بغداد نسبت به منطقه کردستان برای در اختیار گرفتن جریان‌های مستقل درآمد، عدم امکان نظارت مستقیم بغداد بر عملکردهای اقلیم است. چالش مهم بعدی وجود قراردادهای مالی و بستانکار بودن اقلیم، مربوط به طلبکارانی است که میلیاردها دلار به اربیل در مقابل تحویل نفت در آینده قرض داده‌اند که این اوضاع و چالش‌های موجود را پیچیده‌تر کرده و به‌طور شدید اقتصاد عراق را تهدید می‌کند و از طرفی دیگر قانون اساسی دائمی عراق اذعان دارد که این کشور متعلق به همه مردم عراق است، بنابراین درآمدهای نفتی باید در سراسر کشور تقسیم شود. در آخر، یک سوال اساسی که مطرح می‌شود این است که چگونه کشور نفت‌خیزی مانند عراق که اقتصادش متکی به نفت است، تاکنون قانون مدون و مصوبی درباره این صنعت عظیم نداشته است؟ چگونه صنعت نفت و گاز این کشور با این خلأ بزرگ اداره می‌شود؟ آیا وقت اصلاح قوانین و قطع ید ذی‌نفعان این خلأ قانونی فرا نرسیده است؟