به گزارش «فرهیختگان»، آیا مجازات‌ها بازدارنده نیست؟ آیا به ضعف‌های قانونی و علمی مبتلا هستیم یا آنکه مساله صرفا مبارزه عملی است؟ آیا نهادهای نظارتی کنونی می‌توانند از عهده مبارزه با فساد برآیند یا به مبارزه‌ای خارج از سازوکار موجود نیازمندیم؟ دکتر سیدطه موسوی‌میرکلائی، عضو هیات‌علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری و استادیار گروه حقوق عمومی و بین‌الملل آن دانشگاه است. ایشان ضمن پشتوانه علمی و مطالعات نظری درمورد فساد، از سال‌های ۹۱ تا ۹۴ به‌عنوان مشاور معاون امور بین‌الملل وزارت دادگستری نیز به فعالیت پرداخته‌اند. راجع به فسادستیزی از منظر حقوقی و قضایی با ایشان گفت‌وگویی کرده‌ایم که در ادامه از نظر می‌گذرانید .
۱ نقش مجازات در پیشگیری از فساد تا چه اندازه است؟ آیا مشکل اصلی در شیوع فساد، بازدارنده نبودن مجازات‌هاست؟
مجازات‌ها اگرچه در حوزه مقابله با فساد نیز مانند سایر جرائم می‌توانند جنبه بازدارندگی داشته باشند، اما نباید از یاد برد که جرم‌انگاری در فرآیند مقابله موثر با فساد، امر ثانویه است. به بیان دیگر همواره پس از ارتکاب جرم است که نوبت به مجازات می‌رسد و از این حیث مجازات می‌تواند مبارزه با معلول باشد، نه مبارزه با علت. درست به همین دلیل است که راهبردهای مقابله با فساد - چه در سطح ملی و چه در سطح بین‌المللی - غالبا پیشگیری را مقدم بر جرم‌انگاری می‌دانند. کنوانسیون مقابله با فساد ملل متحد مصوب 2003 مجمع عمومی ملل متحد - که جمهوری اسلامی ایران نیز از سال 1388 به آن ملحق شده است - نیز همین ترتب را مدنظر قرار داده است. این کنوانسیون درمیان فصول هفتگانه خود، طیف متنوعی از تعهدات اعم از پیشگیری، جرم‌انگاری، همکاری‌های بین‌المللی، استرداد اموال ناشی از فساد و کمک‌های فنی را در برمی‌گیرد. نکته حائزاهمیت آن است که کنوانسیون پس از فصل نخست که مقررات عمومی است، در فصل دوم به اقدامات پیشگیرانه می‌پردازد و جرم‌انگاری را به فصل سوم موکول می‌کند. بررسی تجارب دولت‌ها و راهبردهای ملی آنها در حوزه مقابله با فساد نیز موید آن است که چرایی مقابله با فساد باید بر چگونگی مقابله با آن مقدم باشد؛ از این‌رو پس از شناسایی، به پیشگیری و در مرتبه بعد به جرم‌انگاری می‌پردازند. زیرا پیشگیری تا اندازه زیادی به چرایی فساد و محو علل و عوامل فسادزا توجه دارد؛ یعنی تا حدودی مبارزه با علت را هم پوشش می‌دهد. درنتیجه نقش مجازات در فرآیند مقابله با فساد را باید فرع بر پیشگیری دانست؛ به این صورت که اگر اقدامات پیشگیرانه منجر به عدم‌ارتکاب فساد نشود، نوبت به مجازات‌ها می‌رسد. اگر بازدارنده نبودن مجازات‌ها یکی از مشکلات مقابله با فساد باشد، مشکل جدی‌تر عدم‌توجه کافی به مرحله پیشگیری از فساد است.
۲ عملکرد یک‌سال اخیر قوه قضائیه در برخورد با مفاسد را چطور ارزیابی می‌کنید؟
در دوره جدید ریاست قوه‌قضائیه در یک‌سال اخیر، دو شعار محوری در کانون توجه قرار گرفته که با مقابله با مفاسد مرتبط است: یکی مبارزه با فساد و دیگری احیای حقوق‌عامه. لکن هیچ یک از این دو شعار تاکنون سبب تحول جدی در دستگاه قضایی نشده است. این درحالی است که از میان مراجع متعددی که در حوزه مقابله با فساد فعالیت دارند، مراجع معتنابهی در دستگاه قضایی قرار دارند: سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری، مجتمع تخصصی ویژه رسیدگی به جرائم اقتصادی، معاونت پیشگیری از جرم، دادستانی کل و دادسرا. از میان این مراجع، فقط دادستانی کل در حوزه احیای حقوق‌عامه بیش از 12 وزارتخانه دولتی را تحت‌نظارت دارد. سازمان بازرسی کل کشور نمونه دیگری است که در بازرسی دستگاه‌های دولتی محدودیتی ندارد. گستره فعالیت دادسراها در سراسر کشور نیز بر کسی پوشیده نیست. در اختیار داشتن این مراجع عریض و طویل که شرح وظایف‌شان از پیشگیری از فساد گرفته تا کشف فساد، تعقیب و رسیدگی به آن و حتی سیاستگذاری درمورد مقابله با آن را پوشش می‌دهد، اقتضائی بیش از آن دو شعار دارد. درمجموع به نظر می‌رسد در دوره جدید، عزم راسخی برای مقابله با فساد شکل گرفته، لکن رویکرد غالب کماکان جهت‌گیری جرم‌انگاری و اعمال مجازات دارد. پرونده‌های متعدد مطروحه در مورد فساد در این دوره که در رسانه‌ها نیز بازتاب داده می‌شود، گواه این مدعاست. اگرچه اقتضای عدالت آن است که ارتکاب هیچ مصداقی از فساد بدون مجازات نماند، اما توجه بیش‌ازحد به اعمال مجازات نباید سبب بی‌توجهی به پیشگیری از فساد شود. به نظر می‌رسد در دوره موردنظر، مرحله پیشگیری مورد غفلت قرار گرفته یا حداقل تحولی نداشته است.
3 آیا در مقابله با فساد به ضعف‌های قانونی و علمی مبتلا هستیم؟
بله، به نظر می‌رسد در هر دو حوزه قانونی و عملی ضعف وجود دارد. از حیث عملی، اولا، فساد باعث ایجاد ناامیدی در مردم شده است. میزان مشارکت مردم در انتخابات اخیر مجلس شورای اسلامی نسبت به قبل، مبین این واقعیت است. درنتیجه این ناامیدی، میزان مشارکت مردم در فرآیند مقابله با فساد کاهش می‌یابد. به‌عنوان نمونه در مواجهه با فساد تمایلی به افشاگری نخواهند داشت یا به آموزش‌های عمومی جهت مقابله با فساد بی‌توجه می‌شوند. این معضل عملی به ضعف فرهنگ مقابله با فساد دامن می‌زند؛ ثانیا، فساد تا اندازه‌ای سبب ایجاد اختلال در نظم جامعه شده است. ترتیبات اداری، اقتصادی و حتی سیاسی جامعه‌ای که به فساد دچار شده، مختل می‌شود. سلاطین فساد در زمینه‌های گوناگون شکل می‌گیرند. هرچه این اختلال بیشتر باشد، امکان ترمیم و اصلاح کاهش می‌یابد. امروزه از حوزه استخدام گرفته تا بانکداری و اعطای وام‌های کلان، حقوق‌های نجومی، حتی هزینه‌های انتخابات و حتی احقاق حق در دستگاه قضایی با مظاهری از فساد و اختلال مواجهیم؛ ثالثا، مبارزه با فساد قرار است در همان نظامی تصمیم‌گیری و سامان داده شود که خود به فساد آلوده است. این وضعیت یادآور فرمایش رهبری درخصوص پاک کردن شیشه با دستان آلوده است. اگر مفسدان در فرآیندهای تصمیم‌سازی در مقابله با فساد ورود یافته باشند، اصلاح امور به‌سادگی میسر نیست. نمونه کوچک این امر می‌تواند تاثیرگذاری کانون‌های قدرت و ثروت بر فرآیند طرح‌های پژوهشی در حوزه مقابله با فساد باشد. خروجی چنین پژوهش‌هایی آن خواهد بود که همه‌چیز خوب است و اوضاع عادی است؛ رابعا، ضعف عملی دیگر در مقابله با فساد، پیچیدگی ذاتی فساد و مصادیق متنوع آن است؛ مصادیقی که به‌طور مستمر درحال تغییر است. لذا لازم می‌آید که روش‌های مقابله با آن نیز روزآمد شده و تغییر کند؛ امری که دستگاه‌های مقابله با فساد ما کمتر مورد توجه قرار می‌دهند. از حیث قانونی نیز ضعف‌ها و خلأهای جدی وجود دارد که فقط به چند نمونه اشاره می‌شود: اولا، حسب ماده 3 کنوانسیون مقابله با فساد ملل متحد (2003) که دامنه شمول کنوانسیون را مشخص می‌کند، برای جرم‌انگاری فساد، ایراد خسارت به اموال دولتی ضرورت ندارد. مفاد این کنوانسیون به موجب ماده 9 قانون مدنی در حکم قانون است؛ با این وجود چنین قیدی در هیچ یک از قوانین ایران تصریح نشده است. نتیجه آن است که مراجع قضایی نیز در مواردی که فساد محقق شده، اما خسارتی به اموال دولتی وارد نشده، تمایلی به رسیدگی از خود نشان نمی‌دهند و ای بسا قضات نسبت به چنین تعهدی آگاهی نداشته باشند؛ ثانیا، ماده 13 کنوانسیون با عنوان مشارکت جامعه در فرآیند مقابله با فساد به «برنامه‌های آموزشی مردمی ازجمله برنامه‌های درسی مدارس و دانشگاه‌ها» اشاره می‌کند که وزارتخانه‌های آموزش و پرورش و علوم، تحقیقات و فناوری در بخشنامه‌ها و سیاستگذاری‌های موجود، ظرفیتی برای اجرایی کردن این تعهد فراهم نکرده‌اند؛ ثالثا، در مورد مقامات دولتی ذی‌نفع که در دولت خارجی حساب‌های مالی دارند و تعهد ایشان به گزارش‌دهی به مراجع صالح مندرج در ماده 52 کنوانسیون، مرجع و سازوکار مشخصی در قوانین ایران مشخص نشده است. این درحالی است که هرازگاهی فهرستی از دارایی مقامات دولتی ایران در بانک‌های خارجی – به راست یا دروغ - در فضای مجازی منتشر می‌شود و فرزندان تعداد قابل‌توجهی از مقامات دولتی ایران در خارج از ایران زندگی می‌کنند؛ رابعا، تعهد مندرج در ماده 53 کنوانسیون ناظر به الزام مرتکبان جرائم فساد به پرداخت خسارت به دولت دیگر عضو کنوانسیون، در قوانین داخلی ایران مغفول مانده است. گذشته از این چند نمونه، درخصوص خلأ قانونی، موارد دیگری نیز قابل‌ذکر است که نظام حقوقی ایران به آن نپرداخته است.
۴ از حیث حقوقی، فلسفه علم حقوق یا به‌لحاظ فقهی نیز آیا مسائلی حل نشده در کار هست که مبارزه جدی‌تر با فساد، موکولِ به نتیجه رسیدنِ آن مباحث باشد؟
تا جایی که من مطلعم، هر نظام حقوقی در نگاهی آرمانی به‌دنبال حذف و امحای مظاهر فساد در نظامات اجتماعی – چه در دستگاه‌های دولتی و عمومی و چه در بخش خصوصی- است. اگرچه هر نظام حقوقی ملی ممکن است در این زمینه با موانعی مواجه بوده یا نقاط ضعفی داشته باشد، اما این به معنای نفی آن نگاه آرمانی نیست. در حقوق اسلامی نیز فقط قاعده لاضرر در فقه اسلامی و اصل عدالت اجتماعی مورد تاکید در قرآن کریم، کافی است که مبنا و ظرفیت قابل‌ملاحظه‌ای جهت مقابله موثر با فساد فراهم آورد. به بیان دیگر مقابله با فساد در نظام حقوقی اسلام محدود به جرم‌انگاری‌هایی مانند اختلاس و ارتشاء و افساد فی‌الارض نیست. مکاتب مختلف فلسفه حقوق نیز – که امروزه بالغ بر 12 مکتب است – جملگی ملازمه با نفی فساد دارند. به‌عنوان نمونه مکتب حقوق طبیعی، عدالت را مبنای حقوق می‌شمارد که با فساد سازگار نیست؛ مکتب اصالت اراده، قانون یا توافق جمعی اعضای جامعه را مبنای حقوق می‌شمرد و نظر به آنکه چنین توافقی حاصل بنای عقلا است، نمی‌تواند به فساد نگاهی مثبت داشته باشد؛ مکتب اصالت اعیان نیز مبنای حقوق را در واقعیت‌های اجتماعی و حفظ نظم عمومی واکاوی می‌کند و نظر به آنکه فساد مخل چنین نظمی است، نفی می‌شود. درنتیجه گمان می‌کنم مباحثی مبنایی یا اسلامی باقی نمانده که در فرآیند مقابله موثر با فساد تردیدی بر جای گذارد.
۵ از آنجا که فساد از راه‌های فراقانونی یا در پوشش قانون هم می‌تواند عمل کند، آیا جرم‌انگاری و قضاوت کنونی می‌تواند در مبارزه با مفاسد، کارآمد باشد؟ یا آنکه به بازرسی‌ها و جرم‌انگاری‌ها و قضاوت‌هایی دیگر هم نیازمندیم؟ منظور فی‌المثل اجازات خاص از رهبری در برگزاری دادگاه‌های مفاسد یا چیزی شبیه به تجربه حکام شرع ابتدای انقلاب است البته با تدارک ضعف‌های آن .
درحال حاضر برای مقابله با فساد، دستگاه‌ها و نهادهای متعددی در هر سه قوه وجود دارد. به نهادهای مرتبط قوه قضائیه پیشتر اشاره شد. در قوه مقننه نیز کمیسیون اصل نودم قانون اساسی و دیوان محاسبات کشور کارکرد مقابله با فساد دارند. در قوه مجریه هم وزارت اطلاعات، واحد اطلاعات مالی وزارت اقتصاد و دارایی، شورای عالی مبارزه با پولشویی، واحد مبارزه با پولشویی، سازمان حسابرسی کل کشور، دبیرخانه مرجع ملی کنوانسیون مقابله با فساد در وزارت دادگستری و... هر یک بخش‌هایی از فرآیند مقابله با فساد را برعهده دارند. در چنین وضعیتی ایجاد سازوکار و تشکیلات جدید منجر به موازی‌کاری و تداخل شرح وظایف دستگاه‌ها خواهد شد. شعب ویژه رسیدگی به مفاسد اقتصادی هم که با کسب اجازه رئیس وقت قوه قضائیه از رهبری تاسیس شدند، ظاهرا برای پیشگیری از چنین تداخلی، در مجتمع تخصصی ویژه رسیدگی به مفاسد اقتصادی ادغام شده‌اند. این تجربه نشان می‌دهد ایجاد چنین تشکیلاتی صرفا راهبردهایی مقطعی و تبلیغاتی برای نشان دادن اهتمام کلیت نظام به ضرورت مقابله با فساد است؛ اما کارایی آن جدای از نهادهای موجود محل‌تردید است. ضمن آنکه در هر معضل کلان نمی‌توان از ظرفیت رهبری استفاده کرد؛ زیرا ورود رهبری از یک‌سو ضرورت توازن قوای منعکس در قانون اساسی را کم‌اهمیت کرده و از سوی دیگر تمرکز سازوکارهای مقابله با فساد در یک نهاد مقتدر عمومی، خود فسادآور است. لذا کارآمدی مقابله موثر با فساد به ایجاد نهادهای جدید و موازی نیست، بلکه به توانمندسازی نهادهای موجود از حیث فنی و ساختاری، آگاهی‌افزایی کارکنان آنها و تضمین بی‌طرفی آن نهادهاست. لذا اگرچه می‌پذیریم که مراجع کنونی در مقابله با فساد آن‌طور که انتظار می‌رود، کارآمد نیستند، اما به‌منظور ارتقای کارآمدی نیاز به تقویت و روزآمد شدن دارند. آموزش قضات و کارکنان این مراجع به‌ویژه با رویکرد استفاده از تجارب دولت‌هایی که کارنامه موفقی در حوزه مقابله با فساد دارند، می‌تواند یکی از راهکارهای ارتقای کارآمدی باشد.
۶ آیا فساد در ایران در سال‌های اخیر نسبت به اوایل انقلاب و پیش از آن افزایش یافته و بلکه فراگیر شده است؟ یا آنکه مخفی‌ماندن مفاسد دشوارتر شده است؟ آیا می‌شود پاسخ متقن یا لااقل مبتنی‌بر دلایل و امارات به چنین پرسشی داد؟
ویژگی انقلاب‌ها و نهضت‌های مردمی آن است که در آغاز، تاثیر مثبتی بر کاهش فساد دارند. اما مانایی این روند قطعی نیست و منوط به اتخاذ سازوکارهایی تقنینی، اجرایی و قضایی است. اینکه فضای حاکم انقلابی سال 57 تا چند سالی منجر به کاهش نرخ فساد شد، غیرقابل‌انکار است. مع‌الاسف آفت‌های معمول انقلاب‌ها شامل حال این انقلاب نیز شد و این وضعیت مطلوب ادامه نیافت. امروزه یکی از اماراتی که برای سنجش فساد در دولت‌ها در دسترس است، شاخص سنجش فساد (Corruption Perception Index) است که سازمان شفافیت بین‌الملل (Transparency International) سالانه اعلام کرده و دولت‌ها را در مقایسه با یکدیگر رتبه‌بندی می‌کند. این شاخص براساس میزان فساد در بخش عمومی دولت‌ها تنظیم می‌شود. سازمان مزبور این روند را از سال 1995 آغاز کرده است. لذا از دوران پیش از انقلاب سابقه‌ای در این زمینه موجود نیست. با این وجود، وضعیت کنونی ایران در این ارزیابی نامطلوب است. در آخرین ارزیابی صورت گرفته این سازمان در سال 2019 رتبه ایران در میان 180 دولتِ ارزیابی شده، 146 است. ارزیابی یک دوره هفت‌ساله (از 2012 تا 2019) این سازمان، تنزل دو رتبه‌ای و نامناسب‌تر شدن وضعیت ایران را نشان می‌دهد .
۷ کشورهایی که کمتر دچار فساد هستند، از چه شیوه‌هایی بهره برده‌اند و آیا می‌توانیم بعضی از آن شیوه‌ها را اخذ و اقتباس کنیم؟
استفاده از تجارب سایر دولت‌ها در حوزه مقابله با فساد گام مثبتی است که معمولا در تدوین راهبردهای ملی مقابله با فساد نیز موردتوجه است. تجارب مزبور نشان می‌دهد که راهبردهای ملی دولت‌ها چندهدفه است. زیرا فساد نیز از یک طرف پدیده‌ای چندضلعی بوده و از طرف دیگر معلول عوامل مختلفی است. راهبردهای ملی بعضا براساس کارکردهای سه‌گانه حکومت، به تفکیک اقدامات قانونی، اجرایی و قضایی تنظیم شده‌اند و گاه نیز براساس مراحل مختلف مقابله با فساد، به پیشگیری، جرم‌انگاری و همکاری‌های بین‌المللی تقسیم شده‌اند. صرف‌نظر از نحوه تنظیم این راهبردها، دولت‌های موفق در کنترل فساد، معمولا بر راهکارهایی تاکید ورزیده‌اند. یکی از مواردی که بیشتر دولت‌ها به آن توجه داشته‌اند، تدوین قانون جامع مقابله با فساد است. مورد دیگر تاسیس نهاد جامع و مستقل از ارکان حکومتی جهت مقابله با فساد است که آمبودزمان (Ombudsman) نامیده می‌شود. راهکار دیگر بهره‌گیری از سازوکار افشاگری و سوت‌زنی (Whistleblower) و اهمیت دادن به آن در سطح عالی هر دستگاه اجرایی است. کاستن از مواجهه ارباب‌رجوع و کارکنان دستگاه‌ها و تمهید سازوکار آنلاین برای درخواست‌ها شیوه دیگری است. رصد مراجعه اشخاص حقیقی و حقوقی به نظام پولی و بانکی تجربه دیگری است. تدارک سامانه‌ای مرکزی جهت ثبت اموال توقیف شده در سطح ملی، گزارش فعالیت‌های مقامات سیاسی به مرجع معین، تعیین معیارهایی شفاف برای انتصابات و ترفیعات عمومی، تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد و پاسخگو کردن دستگاه‌های اجرایی در مقابل آنها، آگاهی‌افزایی عمومی (Public Awareness) و آموزش تخصصی مقامات عمومی و کارکنان دولت از طریق برگزاری کارگاه‌های تخصصی یا تدوین دستورالعمل‌های اخلاقی، بازنگری در میزان حقوق و مزایای کارکنان بخش دولتی، افشای دارایی‌ها و درآمدهای مقامات سیاسی و مسئولان، ارتقای کیفی خدمات عمومی، امکان دسترسی عموم به اطلاعات، شفافیت بودجه و تفصیل آن، شفافیت مالی احزاب سیاسی به‌ویژه در دوران انتخابات و شکست انحصار در تصدی سمت‌های عمومی اعم از انتخابی و انتصابی از مهم‌ترین راهکارهایی است که دولت‌ها در فرآیند مقابله با فساد بر آن تاکید دارند. به‌طور کلی تدوین راهبرد ملی مقابله با فساد، اقدامی ضروری جهت سیاستگذاری مقابله با فساد است. در این زمینه در سال‌های 91 تا 93 مطالعاتی مقدماتی در معاونت بین‌الملل وزارت دادگستری انجام شده بود که پس از تغییرات ساختاری در این وزارتخانه دنبال نشد.
۸ برگزاری علنی دادگاه‌های مفاسد اقتصادی و پخش رسانه‌ای آنها چه آثاری دارد؟ آیا بازدارنده است یا منجر به القای همه‌گیری فساد و درنتیجه تضعیف پایبندی اخلاقی در جامعه خواهد شد؟
این پرسش روی دیگری هم دارد که آیا شهروندان هر جامعه حق دارند از مفاسد صورت گرفته به‌ویژه در حوزه عمومی جامعه مطلع باشند یا نه؟ من به عنوان حقوقدان، در طرح پرسش حاضر، این رویکرد حق‌محور و مطالبه‌گر را رویکرد مصلحت‌اندیش ترجیح می‌دهم. همان‌گونه که مستحضر هستید یکی از شاخه‌های علم حقوق، حقوق ارتباطات (Law of the Communication) است. این گرایش حقوقی، تاکید زیادی بر آزادی دسترسی مردم به اطلاعات در حوزه عمومی جامعه دارد؛ تا آنجا که در برخی نظریه‌پردازی‌ها، این آزادی شامل خود صاحب‌منصبان هم شده و مقامات سیاسی مانند جامی بلوری تلقی شده‌اند که باید همه عرصه‌های شغلی و حتی زندگی خصوصی ایشان شفاف باشد. این آزادی در حقوق مقابله با فساد به شفافیت (Transparency) تعبیر می‌شود. هر گونه نگرش محدودیت‌زا به این آزادی و هر گونه رویکرد مصلحت‌اندیش به این شفافیت، مجالی برای بروز فساد فراهم می‌آورد. برگزاری علنی دادگاه‌های مفاسد اقتصادی هم مبتنی‌بر آن حق است و هم در راستای این شفافیت. هیچ مصلحتی - حتی القای همه‌گیری فساد - بالاتر از حق مردم در تعیین سرنوشت خود نیست. اساس انقلاب اسلامی و مبنای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز همین حق بوده که در اصل پنجاه‌وششم نیز منعکس شده است. تداوم همگرایی جمهوریت و اسلامیت نیز مرهون همین حق تعیین سرنوشت است. اگر قرار است مردم چنین حقی داشته باشند، لازمه مشارکت سیاسی ایشان در هر انتخابات، شفافیت حوزه عمومی و حق دسترسی به اطلاعات عمومی است. برگزاری علنی دادگاه‌های مفاسد اقتصادی و حتی پخش زنده و بدون سانسور آن در رسانه ملی، سبب می‌شود مردم حاکمان امور عمومی را بسیار بیشتر بشناسند. رهایی از وضعیت کنونی فساد در ایران تا اندازه زیادی در گرو چنین شناختی است. بیم از افشای فساد به بهانه پیشگیری از القای همه‌گیری فساد، خود نشان از وخامت اوضاع داشته و برآمد آن غوطه‌ور شدن در فساد است.
* نویسنده: صادق بشیره، پژوهشگر حقوق بین‌الملل