به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، میانه مهرماه سال گذشته مصوبه مجلس درباره الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت تا تصمیم نهایی را این مجمع درباره یکی از پایه‌های چهارگانه اجرای برنامه اقدام FATF از سوی ایران بگیرد. بنابه دلایلی که سخن گفتن از آنها مفصل است و در این مجال نمی‌گنجد، در یک‌سال گذشته رسیدگی نهایی به این مصوبه مجلس در صحن مجمع تشخیص معلق شد و حالا که فرصت یک‌ساله مجمع برای رسیدگی به آن پایان یافته است، نظرات مختلفی درباره سرنوشت لایحه دولت برای الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو بیان می‌شود.
از میان مهم‌ترین نظرات، اول باید به‌نظر معاون حقوقی دولت اشاره کرد. لعیا جنیدی روز سه‌شنبه در گفت‌وگو با ایرنا، با بیان اینکه «مبانی حقوقی برای ابلاغ لایحه پالرمو از سوی رئیس‌جمهور وجود دارد»، گفت: «حدود یک‌ماه گذشته این موضوع را به رئیس‌جمهور اعلام کردم. رئیس‌جمهور نیز با بررسی روند ارجاع لایحه الحاق به معاهده پالرمو و فرآیندهای طی‌شده در مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت تصمیم خواهد گرفت.»
این نظر را به‌صورت تفصیلی‌تر یکی از اعضای کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس هم دارد. حشمت‌الله فلاحت‌پیشه دراین‌باره به خبرآنلاین گفته است: «چون شورای نگهبان لایحه پالرمو را به‌صورت صریح رد نکرده و فقط ایرادهای هیات نظارت مجمع تشخیص را ابلاغ کرده است، این لایحه بعد از پایان مهلت قانونی بررسی آن در مجمع تشخیص و نظر ندادن این نهاد، عملا تبدیل به قانون شده است.»
این نظرات معاون حقوقی دولت و عضو کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس البته واکنش‌هایی را هم به‌دنبال داشت. غلامرضا مصباحی‌مقدم در گفت‌وگو با «ایسنا» با تایید این خبر که بررسی دو لایحه پالرمو و سی‌اف‌تی در مجمع تشخیص مصلحت نظام متوقف شده است، تاکید کرد: «ماده 25 آیین‌نامه مجمع تبصره‌ای دارد که در آن ذکر شده اگر یک‌سال از طرح یک موضوع اختلافی بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در مجمع تشخیص مصلحت نظام بگذرد و مجمع نسبت به آن رسیدگی نکند، نظر شورای نگهبان مبناست. بر این اساس شورای نگهبان این لایحه را مورد ایراد قرار داده و از نظر این شورا این دو لایحه قانونی نشده؛ حالا که مجمع هم رسیدگی نکرده پس این لایحه مصوب نشده است.»
پس از این نظر صریح محسن رضایی، دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام هم وارد میدان شد و با اظهارنظری در صفحه شخصی توئیتر خود از صحت‌نظر مصباحی‌مقدم در عدم تصویب لایحه پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو و تبدیل‌نشدن آن به قانون خبر داد. محسن رضایی نوشت: «لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو پیش از این به‌دلیل مغایرت با سیاست‌های کلی نظام (بند ۲ اصل ۱۱۰) در هیات عالی نظارت رد شد. بنابراین طبق مقررات ابلاغی رهبر انقلاب، شورای نگهبان لایحه را مغایر اصل ۱۱۰ دانست. با پایان زمان قانونی، دولت مجوز الحاق به پالرمو را دریافت نکرده است.»
با وجود این دو اظهارنظر صریح و توضیحات قانونی اما برخی رسانه‌های نزدیک به دولت همچنان از پذیرفتن این واقعیت طفره می‌روند و تلاش می‌کنند شائبه‌هایی را بر فرآیند طی‌شده درباره این لایحه ایجاد کنند و بدون استدلال‌های قانونی صرفا مسیر پیوستن ایران به این کنوانسیون را فراهم کنند. از این رو «فرهیختگان» به‌سراغ جانشین دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام رفته تا جزئیات مسیر طی‌شده درباره این مصوبه مجلس و بندهای قانونی مربوط به آن را بررسی کند.
آنچه در ادامه می‌خوانید مشروح گفت‌وگوی «فرهیختگان» با سیدیاسر جبرائیلی، جانشین دبیر مجمع تشخیص در مرکز «ارزیابی راهبردی حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام»، درباره جایگاه قانونی هیات عالی نظارت مجمع تشخیص، نسبت مجمع و این هیات با شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی و نهایتا ماجرای گذشت یک‌سال از حضور مصوبه مربوط به کنوانسیون پالرمو در مجمع تشخیص را می‌خوانید.
ماجرای کنوانسیون پالرمو به مدت‌ها پیش باز‌می‌گردد و شبهاتی که در آن زمان هم مطرح می‌شد. اولین سوال این است که اساسا آیا هیات نظارت اجازه ورود به این ماجرا، به این نحو را دارد یا خیر؟ آیا چنین امکانی برای هیات نظارت وجود دارد که همزمان با بررسی مجلس، نظر خود را ارائه کند؟
اولا توضیحی درباره جایگاه هیات عالی نظارت می‌دهم. هیات عالی نظارت که در دوره جدید تشخیص مصلحت تشکیل شده و یک جمع منتخب از اعضای مجمع است، وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را برعهده دارد. در این میان باید بین کار نظارتی هیات عالی نظارت و برداشت عمومی از وظایف قانونی مجمع تشخیص مصلحت نظام تفکیک قائل شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی وظایفی دارد که این مساله نظارت غیر از آن وظایف است و عملا ارتباطی به آن وظایف ندارد. مساله نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از اختیارات رهبری در قانون اساسی است. به تعبیر حضرت آقا، مهم‌ترین وظیفه رهبری در قانون اساسی تعیین سیاست‌های کلی نظام است و ضمانت اجرای این سیاست‌ها، نظارت رهبری بر حسن اجرای آنهاست که در بند 2 اصل 110 به آن اشاره شده است. طبق آخرین بند اصل 110 قانون اساسی، رهبر می‌تواند بخشی از وظایف خود را به شخص دیگری تفویض کند. طبق ماده یک مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام که در تاریخ 24 اسفند 1392 از سوی رهبر انقلاب ابلاغ شده است، ایشان اختیار «نظارت» یعنی اختیار رهبری در ماده 2 اصل 110 را به مجمع تشخیص -و در دوره جدید به هیات عالی نظارت- تفویض کرده‌اند؛ به این معنا که هیات عالی نظارت درواقع در حال اعمال اختیار رهبری در قانون اساسی است، نه اختیارات مجمع تشخیص.
تاکید می‌کنم اصلی‌ترین زاویه ورود رهبری به مسائل کشور، تعیین سیاست‌های کلی و نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌هاست. حضرت آقا می‌فرمایند دولت و مجلس موظف هستند در چارچوب این سیاست‌ها عمل کنند. مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام می‌گوید قوانین و مقررات باید در چارچوب سیاست‌های کلی تنظیم شود. قوانین و مقررات در هیچ موردی نباید مغایر با سیاست‌های کلی باشد. در تبصره 2 ماده یک اشاره می‌کند نظارت بر حسن اجرای «سیاست‌های کلی» شامل اعمال نظارت بر سیاست‌های کلی در قوانین و مقررات و مراحل اجرایی است. یعنی هرجا در اجرای قوانین و مقررات، مغایر سیاست‌ها عمل شد هیات عالی نظارت می‌تواند ورود کند و جلوی این اتفاق را بگیرد یا اگر سیاست‌ها اجرا نشدند، می‌تواند اجرای سیاست‌ها را مطالبه کند. این، دو وظیفه هیات عالی نظارت است.
مساله این است که هیات عالی نظارت قبل از تصویب قانونی در مجلس نظر خود را به مجلس اعلام کرده و یک نسخه را به شورای نگهبان فرستاده است. در این لحظه و این مقطع اساسا امکان چنین کاری برای هیات عالی نظارت یا کلیت مجمع تشخیص وجود دارد؟
ماده 7 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام می‌گوید رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، یک نسخه از آنها را برای اطلاع مجمع ارسال کند و همزمان با بررسی طرح‌ها و لوایح، کمیسیون نظارت مجمع -اینک هیات عالی- محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی بررسی می‌کند. بنابراین محل ورود هیات عالی نظارت بعد از تصویب نیست، حین بررسی است. به‌محض وصول یک طرح و لایحه، رئیس مجلس موظف است آن را به مجمع ارسال کند و کار هیات عالی نظارت شروع می‌شود.
وقتی مجمع نظر خود را به شورای نگهبان می‌فرستد، شورای نگهبان این نظر را به مجلس شورای اسلامی منتقل می‌کند، این اتفاق، یعنی ابلاغ نظر مجمع از سوی شورا به مجلس به چه معناست؟ آیا به‌معنای این است که نظر شورای نگهبان اعلام شده یا این شورا صرفا منتقل‌کننده است؟
اگر صرف بحث انتقال بود که نیازی به نهاد شورای نگهبان نبود. مجمع مستقیما هم می‌توانست نظر خود را منتقل کند. اجازه دهید به قانون اساسی مراجعه کنیم و ببینیم قانون اساسی درباره وظایف شورای نگهبان چه می‌گوید. اصل 72 قانون اساسی چه می‌گوید؟ اصل 72 قانون اساسی می‌گوید مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام و مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل 96 آمده برعهده شورای نگهبان است. اصل 96 نیز می‌گوید تشخیص عدم‌مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی برعهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است. پس شورای نگهبان وظیفه بررسی عدم‌مغایرت مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی را دارد. یعنی مصوبه‌ای که در مجلس است باید با شرع و تمامی اصول قانون اساسی منطبق باشد. یکی از اصول قانون اساسی اصل 110 است که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است.
یعنی شورای نگهبان وقتی می‌خواهد مصوبه‌ای را بررسی کند باید عدم مغایرت آن را با اصل 110 قانون اساسی هم اعلام کند. اشاره کردیم که بندهای اول و دوم اصل 110 ناظر به تعیین سیاست‌های کلی و نظارت بر حسن اجرای آنهاست. متولی این امر نظارت کیست؟ اکنون هیات عالی نظارت درواقع متولی تشخیص انطباق یا مغایرت یک مصوبه با سیاست‌های کلی نظام است. هیات عالی نظارت در صورت مشاهده ایراد، به شورای نگهبان گزارش می‌کند که مصوبه مجلس خلاف سیاست‌های کلی نظام است. در این صورت شورای نگهبان موقع اعلام نظر به مجلس می‌گوید این مصوبه مغایر بند 2 اصل 110 قانون اساسی است.
یعنی متولی نظارت اعلام کرده از نظر من این مغایر سیاست‌هاست و شورای نگهبان اعلام می‌کند این مغایر بند 2 اصل 110 است. از این‌رو شورای نگهبان ناقل نظر مجمع نیست. شورای نگهبان مسئول بررسی عدم مغایرت مصوبات با قانون اساسی است، لذا نظر هیات عالی را به‌عنوان متولی بندی خاص از قانون اساسی گرفته و به مجلس اعلام می‌کند. پس ناقل پیام نیست، بلکه در بررسی عدم مغایرت مصوبات با اصل 110 قانون اساسی، طبق مقررات ابلاغی رهبر انقلاب به نظر هیات عالی نظارت عمل می‌کند. به‌عبارت دیگر، شورای نگهبان موظف بوده عدم مغایرت مصوبه مجلس را با اصول قانون اساسی بررسی کند و مسئول تحقق بند 2 اصل 110 که هیات عالی نظارت باشد، اعلام مغایرت کرده است. یعنی این شورا به وظیفه خود عمل کرده است، منتها در انجام وظیفه خود از نهاد متولی استعلام گرفته است.
نکته بعدی درباره مساله ورود به پالرمو است که یک‌سال پیش به مجمع فرستاده شد. آیین‌نامه داخلی یا قانون مصرح در این موضوع چیست؟
به اختصار یک‌بار فرآیندی که درمورد پالرمو طی شده را عرض می‌کنم. 17 مهرماه سال 97 شورای نگهبان نامه‌ای به مجلس ارسال کرد و متذکر شد ایرادات بند 2 اصل 110 درخصوص الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو پابرجاست. نامه رسمی است. یعنی لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو مغایر سیاست‌های کلی و در نتیجه مغایر بند 2 اصل 110 قانون اساسی است.
تاکید می‌کنم شورای نگهبان که وظیفه بررسی عدم‌مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی را برعهده داشته، اعلام کرده این مصوبه مغایر بند 2 اصل 110 است. مجلس باید چه کار می‌کرد؟ طبق آیین‌نامه داخلی مجلس (مواد 198 تا 200)، مجلس باید دراین‌باره بررسی و رای‌گیری می‌کرد. باید در مجلس رای‌گیری و مجددا مصوبه جدید به شورای نگهبان ارسال می‌شد.
ماده 200 آیین‌نامه داخلی مجلس می‌گوید در صورتی که مجلس با در نظر گرفتن حفظ مصلحت نظام همچنان بر رای خود باقی باشد، رئیس مجلس مصوبه را به رئیس مجمع تشخیص ارسال می‌کند؛ اتفاقی که افتاده چیست؟ این است که فرآیند آیین‌نامه داخلی مجلس درباره لایحه الحاق به پالرمو طی نشده است. اولین نکته این است. لاریجانی، رئیس محترم مجلس 19 مهرماه سال 97 یعنی دو روز بعد از ارسال ایرادات شورا، طی نامه‌ای مصوبه قبلی مجلس را به مجمع فرستاده است، بدون اینکه تشریفات قانونی مندرج در مواد 198 تا 200 آیین‌نامه داخلی مجلس طی شود. باید درباره نظر شورا مجددا رای‌گیری می‌شد که نشده است.
حالا مساله این است که مجمع تشخیص باید به این نامه رسیدگی می‌کرد یا خیر؟ دقت کنید که اینجا مساله دیگر در حوزه اختیارات هیات عالی نظارت نیست، بلکه مساله مربوط به حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان توسط مجمع است که موضوع اصل 112 قانون اساسی است. طبق ماده 25 آیین‌نامه داخلی مجمع، موضوعات مربوط به تشخیص مصلحت بعد از طی این مراحل که به اختصار بیان می‌کنم، قابل طرح در مجمع هستند. ماده 25 آیین‌نامه داخلی مجمع می‌گوید مصوبه مجلس شورای اسلامی باید برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان چنانچه آن را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد نظر خود را به مجلس شورای اسلامی اعلام می‌دارد. چنانچه مجلس شورای اسلامی بر نظر خود باقی بود و با اعلام رای ضمن در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکرد و تعارض پیش آمد، مصوبه از طرف مجلس شورای اسلامی به‌همراه گزارش جامع و مکتوب نظر شورای نگهبان و دلایل اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر مصلحتی خود (ارسال صورت مذاکرات) برای مجمع تشخیص فرستاده می‌شود.
این فرآیند برای پالرمو طی نشده است. یعنی درباره پالرمو فرآیند رای‌گیری در مجلس درباره نظر شورای نگهبان انجام نشده و بعد از آن‌هم گزارش جامع و مکتوب نظر شورا و دلایل اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر مصلحتی خود و ارائه صورت مذاکرات اتفاق نیفتاده که بعد از آن مجمع تشخیص مصلحت ورود و مساله را بررسی کند. پس مشخص شد تشریفات قانونی لازم برای ورود مجمع به مساله طی نشده است.
دومین نکته این است که فرض بگیریم تشریفات لازم طی شده و حالا مصوبه در اختیار مجمع قرار گرفته است. از 19 مهر 97 به 19 مهر 98 رسیدیم و یک‌سال تمام شده؛ چه اتفاقی می‌افتد؟
طبق ماده 25 مکرر آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، در صورتی که با پایان یک‌سال نظر مصلحتی مجمع ابلاغ نشد، نظر شورای نگهبان محکم خواهد بود. نظر شورای نگهبان چه بود؟ شورا نامه رسمی به مجلس ارسال و اعلام کرده است مصوبه الحاق به پالرمو مغایر اصل 110 قانون اساسی است و همان‌طور که رضایی، دبیر محترم مجمع اعلام کردند، دولت مجوز الحاق به پالرمو را دریافت نکرده و هرگونه اقدامی در این رابطه، خلاف قانون اساسی است و اعتبار ندارد.