محمد محمدشیرازی، پژوهشگر گروه آموزشوپرورش و فنیحرفهای مرکز پژوهشهای مجلس: نظام آموزشوپرورش هر کشوری، ستون فقرات توسعه و پیشرفت آن به شمار میرود. در ایران سالهاست که یکی از موانع جدی در مسیر تحول و ارتقای کیفیت آموزشی، تمرکز شدید مسئولیتها و وظایف در ستاد مرکزی وزارت آموزشوپرورش بوده است. این تمرکزگرایی، چابکی و انعطافپذیری سیستم را به شدت کاهش داده و مانع از برنامهریزی بهینه و متناسب با نیازهای بومی در استانها شده است. اکنون با توجه به الزامات قانون برنامه هفتم پیشرفت، طرحی جامع برای ارتقای سطح سازمانی ادارات کل آموزشوپرورش استانها و تبدیل آنها به «سازمانهای آموزشوپرورش استانی» توسط مرکز پژوهشهای مجلس ارائه شده است. این اقدام گامی بلند به سوی تفویض اختیارات گسترده به سطوح میانی(استانی) مدیریت است که میتواند نه تنها ستاد مرکزی را چابکتر کند، بلکه ظرفیتهای مدیریتی گستردهای را در استانها برای ارتقای کیفیت آموزشی و پرورشی فعال سازد. این تغییر، صرفاً یک جابهجایی اداری نیست؛ بلکه تحولی بنیادین است که آموزشوپرورش را به نیازهای واقعی دانشآموزان، معلمان و جوامع محلی نزدیکتر کرده و سیستمی پاسخگوتر و کارآمدتر را نوید میدهد.
نگاهی به گذشته: درسهایی از یک تجربه ناکام
ایده تمرکززدایی در آموزشوپرورش ایران تازگی ندارد. در گذشته، بین سالهای ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۶، تلاش مشابهی برای ارتقای ساختاری ادارات کل آموزشوپرورش استانها و تبدیل آنها به سازمانهای آموزشوپرورش انجام شد. این تجربه هرچند کوتاه بود، اما درسهای مهمی را برای سیاستگذاران امروز به ارمغان آورد. بررسی دقیق آن دوره نشان میدهد که این طرح با چالشهای عمدهای مواجه بود که مانع از تحقق کامل اهدافش شد و درنهایت با تغییر دولت و تصویب قانون «مدیریت خدمات کشوری» در سال ۱۳۸۶، سازمانهای موجود منحل و دوباره به اداره کل تنزل یافتند. ازجمله این چالشها میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
مدت کوتاه اجرا و عدم تدوین آییننامهها: طرح اولیه در اسفند ۱۳۷۹ تصویب شد، اما اجرای واقعی آن با تأخیر سهساله در خرداد ۱۳۸۳ آغاز شد و آییننامهها و دستورالعملهای لازم برای تفویض کامل اختیارات هرگز به طور کامل تدوین نشدند، که این امر سردرگمی زیادی را در پی داشت.
نبود برنامه اجرایی گامبهگام: تغییرات ساختاری به یکباره و بدون یک برنامه راهبردی و عملیاتی مشخص که شامل گامهای اجرایی و زمانبندیشده باشد، در تمامی استانها اعمال شد.
تجمیع ناقص نهادها: در طرح گذشته، نهادهای تأثیرگذاری مانند کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان و مراکز تربیت معلم در نظر گرفته نشدند که مانع از مدیریت یکپارچه و همافزایی کامل میشد.
کمبود اعتبارات استانی: سهم بودجههای ملی از بودجههای استانی رو به افزایش بود و تمرکز بخشهای عمدهای از بودجه در حوزه مرکزی وزارتخانه، میدان را برای برنامهریزان استانی تنگ کرده بود.
با شناسایی دقیق این آسیبها، طرح کنونی به دنبال آن است که با برنامهریزیهای دقیقتر و جامعتر، از تکرار اشتباهات گذشته جلوگیری کند. این آسیبشناسی نهتنها یک روایت تاریخی است، بلکه سازوکاری برای کاهش ریسکهای احتمالی در مسیر تحول جدید است.
نقشه راه تحول: توانمندسازی استانها
طرح جدید با هدف چابکسازی و تمرکززدایی، به دنبال ارتقای جایگاه ادارات کل آموزشوپرورش استانها به «سازمانهای آموزشوپرورش استانی» است. این ارتقا به معنای تغییر ماهیت این نهادها از صرفاً اجرایی به نهادهایی با قدرت برنامهریزی، تصمیمگیری و مدیریت منابع است. رئیس سازمان آموزشوپرورش استان، به عنوان بالاترین مقام اجرایی وزارتخانه در استان، مستقیماً توسط وزیر تعیین و مسئولیت کلیه امور سازمان را بر عهده خواهد داشت. این تحول در دو سطح اصلی صورت میگیرد.
۱. تجمیع افقی (مدیریت یکپارچه):
یکی از مهمترین ابعاد این طرح، تجمیع واحدهای دولتی وابسته به آموزشوپرورش در هر استان تحت مدیریت واحد سازمان آموزشوپرورش استانی است. این تجمیع شامل این مراکز میشود:
اداره کل آموزشوپرورش
اداره کل نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور
کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان
دانشگاه فرهنگیان
هدف از این تجمیع، ایجاد مدیریت یکپارچه و هماهنگ، جلوگیری از موازیکاریها و هدررفت منابع و کاهش پستهای مدیریتی و سازمانی است. نکته حائز اهمیت آن است که سطح سازمانی واحدهای استانی نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس و کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، کاهش نخواهد یافت تا از تضعیف عملکرد آنها جلوگیری شود.
ادغام دانشگاه فرهنگیان در این ساختار، یک گام راهبردی مهم است. اگر قرار است تصمیمگیری و برنامهریزی برای جذب، نگهداشت و توانمندسازی معلمان متناسب با نیازهای هر استان باشد، منطقی است که دانشگاه فرهنگیان نیز تحت مدیریت واحد سازمان آموزشوپرورش استان قرار گیرد. این پیوند مستقیم بین تربیت معلم و نیازهای منطقهای، میتواند به حل معضل ناترازی نیروی انسانی که در گذشته از چالشهای بزرگ بودجهریزی متمرکز بود، کمک شایانی کند. این رویکرد، تربیت معلم را از یک فرایند متمرکز و اغلب نامتناسب، به یک فرایند تقاضامحور و منطقهای تبدیل میکند که معلمان مورد نیاز هر استان را با تخصصهای لازم تأمین خواهد کرد.
۲. تفویض عمودی (افزایش مسئولیتها و اختیارات):
ستاد مرکزی وزارت آموزشوپرورش با کاهش وظایف اجرایی خود، بر سیاستگذاری کلان، برنامهریزی تحولی، نظارت و ارزیابی متمرکز خواهد شد. در مقابل، اختیارات گسترده مالی-اداری و تأمین نیروی انسانی به سازمانهای آموزشوپرورش استانی تفویض میشود. این اختیارات شامل مواردی چون موافقتنامه بودجههای سنواتی هر استان و مسئولیت کلیه امور جذب، نگهداشت، انتقال، ارتقا و بازنشستگی نیروی انسانی در سطوح استانی است. این بازتعریف وظایف، با حفظ شأن حاکمیتی آموزشوپرورش و بدون لطمه به کیفیت و عدالت آموزشی صورت میگیرد.
مزایای بیشمار: این تغییر چه سودی برای نظام آموزشوپرورش دارد؟
ارتقای ساختاری ادارات کل آموزشوپرورش استانها، مزایای متعددی را برای کل نظام آموزشی کشور به ارمغان خواهد آورد که مستقیماً بر دانشآموزان، معلمان و جوامع محلی تأثیر میگذارد.
۱. چابکسازی و تمرکززدایی: با واگذاری بخشی از وظایف و مسئولیتها به استانها، ستاد مرکزی آموزشوپرورش سبکتر و انعطافپذیرتر میشود. این امر به ستاد فرصت میدهد تا بر سیاستگذاریهای کلان و تحولی و نیز نظارت و ارزیابی متمرکز شود. این رویکرد، مورد تأکید بند «ب» ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی بر «انتقال تصدیهای قابل واگذاری به استانها و شهرستانها با رویکرد امکان اتخاذ تصمیمات بهینه محلی» است.
۲. زمینهسازی برای مدرسهمحوری: تأکید بر «مدرسهمحوری» یکی از مهمترین سیاستها در نظام آموزشوپرورش ایران بوده و در اسناد بالادستی نیز مورد تأکید قرار گرفته است. با این حال نظام آموزشوپرورش در حال حاضر ظرفیت تفویض یکباره اختیارات از ستاد به مدارس را ندارد. بنابراین، حرکت به سمت مدرسهمحوری باید به صورت گامبهگام انجام شود. در گام نخست، اختیارات از ستاد مرکزی به استانها منتقل میشود تا سازمانهای استانی بتوانند در حوزههایی مانند برنامهریزی آموزشی، تخصیص بودجه و مدیریت منابع تصمیمگیری کنند. سپس در گام بعدی، اختیارات از استانها به مدارس تفویض خواهد شد. این رویکرد تدریجی، یک استراتژی عملگرایانه است که پیچیدگی تغییرات سیستمی را به رسمیت میشناسد و با ایجاد یک لایه میانی توانمند، پایداری و اثربخشی تحول را تضمین میکند.
۳. کاهش بروکراسی و همافزایی: تجمیع نهادهای مرتبط با آموزشوپرورش در استان، منجر به کاهش واحدهای سازمانی و پستهای مدیریتی میشود و ساختارهای موازی را حذف میکند. این امر با بند ۹۱ و ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت همراستا است و به کارآمدی و همافزایی بیشتر در استان کمک میکند.
۴. تصمیمگیری متناسب با شرایط محلی: با توجه به تنوع اقلیمی، اجتماعی و فرهنگی استانهای کشور، تفویض اختیار بیشتر به استانها فرصتی را فراهم میآورد تا تصمیمها و برنامهریزیها متناسب با نیازهای بومی هر منطقه اتخاذ شود.
۵. بودجهریزی نوین؛ کنترل مالی در دستان استانها: یکی از مهمترین ارکان تمرکززدایی واقعی، اصلاح ساختار متمرکز بودجهریزی است. تجربه گذشته نشان داد که بدون تغییر در نظام بودجهریزی، سیاستهای تمرکززدایی به سختی میتوانند در عرصه عمل ظهور یابند. طرح جدید، تخصیص ردیفهای مستقل برای سازمانهای آموزشوپرورش استانی در لوایح بودجه سنواتی و تفویض اختیار بودجهریزی به آنها را پیشنهاد میکند.
نتیجهگیری و توصیههای سیاستی
طرح «تشکیل سازمانهای آموزشوپرورش استانی» یک سازوکار مناسب و ضروری برای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت و اصلاح ساختار فربه و متمرکز وزارت آموزشوپرورش است. این طرح با تجمیع واحدهای وابسته به آموزشوپرورش در استانها و تفویض اختیارات مالی، اداری و تأمین نیروی انسانی از ستاد مرکزی به استانها، میتواند به چابکسازی، افزایش بهرهوری، کاهش موازیکاریها و ایجاد مدیریت یکپارچه و کارآمد در سطح استان منجر شود. برای موفقیت این طرح، توصیههای سیاستی پیشنهاد میشود.
۱. تجمیع کامل و هوشمندانه: تمامی واحدهای وابسته به آموزشوپرورش در استان (اداره کل آموزشوپرورش، کانون پرورش فکری، سازمان نوسازی مدارس و دانشگاه فرهنگیان) باید تحت مدیریت واحد سازمان آموزشوپرورش استانی قرار گیرند، با این ملاحظه که سطح سازمانی کانون و نوسازی مدارس تنزل نیابد.
۲. اصلاح نظام بودجهریزی: تخصیص ردیفهای مستقل بودجهای برای سازمانهای آموزشوپرورش استانی و تفویض اختیار بودجهریزی به آنها، با رعایت هماهنگی در پرداخت حقوق و دستمزد و بر اساس شاخصهای عادلانه، از الزامات اساسی این طرح است.
۳. بازتعریف وظایف و تدوین آییننامهها: وظایف واحدهای مرتبط با آموزشوپرورش در استان باید بازتعریف شده و دستورالعملها و آییننامههای لازم برای نحوه ارتباط آنها با ستاد مرکزی و سازمانهای استانی تدوین شود.
۴. برنامه راهبردی و جامع: تدوین یک برنامه راهبردی و جامع که در آن نحوه اجرا و زمانبندی اقدامات، متناسب با ظرفیتهای ساختاری و انسانی هر استان، به صورت گامبهگام ارائه شود، برای تضمین کیفیت و پایداری تحول ضروری است.
این تحول، گامی بلند به سوی ساختن آیندهای روشنتر برای آموزشوپرورش ایران است؛ آیندهای که در آن، قدرت تصمیمگیری به دست استانها و درنهایت مدارس میرسد تا متناسب با نیازهای بومی و با مشارکت فعال تمامی ذینفعان، کیفیت آموزشوپرورش در سراسر کشور ارتقا یابد.