فرهیختگان:عددها حرف میزنند. هم حرف میزنند و هم صداقت دارند. اعداد و معیارهای کمّی آینه شفافی از مفاهیم انتزاعی، آرزوها و وعدههایی هستند که مدام تکرار میشوند. بودجه با عدد و رقم نوشته میشود و این اعداد و ارقام همان آینه شفافی است که میتوان رو به سیاستهای کلان و اسناد بالادستی گرفت تا واقعیت برنامهریزی و سمتوسوی ساماندهی منابع مشخص گردد.
لایحه بودجه، آینه شفافی است که میتوان از طریق آن سال آینده کشور را دید. آموزشوپرورش هم مستثنی از این روال نیست و میتوان سال آینده آموزشوپرورش را نه بر خیال، بلکه بر اسلوب و قاعده اعداد از همین حالا تصور کرد. کلیات بودجه ۱۴۰۵ با سیاستگذاری کلان و اعلامی نمیخواند. نگاه به وزارت آموزشوپرورش در بودجه ۱۴۰۵ با رویکردی هزینهای بوده و نسبت چندانی با رویکرد مؤکد و پرتکرار سرمایهگذاری در آموزشوپرورش و نقش آن در تربیت بیش از ۱۷ میلیون دانشآموز ندارد.
تغییر ساختار لایحه بودجه و ماده واحده آن نسبت به سالهای گذشته باعث شده مجموع درآمد دولت در بخشهای مختلف و ردیفهای جداگانهای مطرح شود و همین مسئله باعث شده کارشناسان مختلف رویکردهای گوناگونی درباره سهم آموزشوپرورش از کل بودجه را پیش بگیرند. آشنایی با قسمتهای مختلف اعتبارات مثل بودجه عمومی، هزینهای، بودجه تملک داراییهای مالی و مصارف جمعی- خرجی کمک میکند دقیقاً مشخص کنیم وزارت آموزشوپرورش چه سهمی از بودجه کشور دارد.
تغییر ساختار لایحه بودجه تقسیمبندی داراییها و هزینههای دولت به بخشهای مختلف باعث شده کارشناسان برای تعیین سهم آموزشوپرورش از کل بودجه کشور رویکردهای محاسباتی مختلفی را در نظر بگیرند. برخی صرفاً کل بودجه هزینهای کشور را ملاک قرار میدهند ولی تعدادی اعتبارات تملک داراییها و حتی مصارف جمعی - خرجی را هم در نظر میگیرند.
سهم ناچیز آموزشوپرورش در اعتبارات توسعهای
بودجه آموزشوپرورش برای سال ۱۴۰۵، ۴۸۹ هزار میلیارد تومان تعیین شده است. باتوجهبه بودجه 475 هزار میلیارد تومانی سال جاری، بودجه این وزارتخانه در سال مالی آینده افزایشی 3 درصدی داشته است که نسبت به افزایش بودجه 83.67 درصدی نسبت به سال 1403 بسیار ناامیدکننده به نظر میرسد.
کارشناسان ۴۴۳ همت بودجه هزینهای یا حدود ۴۸۹ همت بودجه کلی آموزشوپرورش را به مخرج مقادیر مختلفی محاسبه میکنند و همین اختلاف در کل منابع منجر به این میشود که درصدهای مختلفی بهعنوان سهم آموزشوپرورش از کل بودجه مطرح شود. مجموعه همین نکات باعث شده مقایسه بودجه امسال با سالهای گذشته چندان ساده نباشد.
سهم آموزشوپرورش از بودجه هزینهای (موارد حقوق و مزایای کارکنان) حدود ۱۶ درصد از کل اعتبارات هزینهای دولت است. هزینهای که مربوط به حقوق کارکنان و البته اجتنابناپذیر است. بااینوجود سهم آموزشوپرورش در بودجه تملک داراییهای مالی (مربوط به ایجاد طرحهای اجتماعی و اقتصادی و افزایش ظرفیت و توسعه ساختوساز) فقط ۳ درصد است.
بر اساس لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، مجموع منابع عمومی دولت ۵۲۰۰ همت منابع عمومی پیشبینی شده است که از این میزان، ۳۴۰ میلیارد تومان از محل درآمدها، 27.5 میلیارد تومان از محل واگذاری داراییهای سرمایهای و ۱۵۰ میلیارد تومان از محل واگذاری داراییهای مالی تأمین میشود. این اعداد در نهایت منابع بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۵ را به رقمی حدود ۱۴,۴۴۱ هزار میلیارد تومان میرساند.
برخی برای عالی نشان دادن شرایط آموزشوپرورش سهم حدوداً ۴۹۰ همتی این وزارتخانه را بر ۵۲۰۰ همت تقسیم میکنند و به این نتیجه میرسند که سهم آموزشوپرورش 9.4 درصد کل بودجه است. برخی اعتبارات اختصاصی دولت را هم اضافه کرده و ۴۹۰ را بر ۵۹۲۴ همت تقسیم میکنند به 8.2 درصد میرسند و در نهایت هم برخی از کارشناسان مصارف جمعی - خرجی (مواردی که دولت میتواند تصمیم بگیرد آنها را مستقیم و در ابتدای چرخه اقتصادی وارد کند یا در انتها و بهصورت یارانه نقدی به مردم بدهد، این اعتبارات جنبه نقدی برای دولت ندارند) را هم به منابع قبلی اضافه میکنند و برای کل منابع دولت به ۷۴۰۰ همت میرسند که در این حالت سهم آموزشوپرورش را 6.6 درصد از کل بودجه محاسبه میکنند.
کارشناسان درصدهای مختلفی از سهم آموزشوپرورش مطرح میکنند. از نزدیک ۱۰ درصد تا ۶ درصد. پذیرش و رد این ارقام به مبنای محاسبه و رویکردی برمیگردد که کل منابع موجود را چگونه و چقدر در نظر گرفته است. هر رویکردی که دنبال شود، در واقعیت سهم آموزشوپرورش را همان دو رقم ۱۶ و ۳ نشان میدهد؛ ۱۶ درصد از اعتبارات هزینهای و تنها ۳ درصد از اعتبارات تملک داراییها. اعتبارات هزینهای غالباً صرف حقوق کارکنان میشود و اعتبارات تملکی - دارایی محل توسعه و تجهیز و فراهمکردن زیرساختها و سایر برنامههاست که سهم آموزشوپرورش فقط ۳ درصد از کل این اعتبارات است.
بودجه با سرمایهگذاری آیندهمحور تنظیم نمیشود
درصورتیکه ملاک اعتبارات هزینهای دولت باشد، به قبول این گزاره نزدیکتر میشویم که بودجه آموزشوپرورش 25.4 درصد نسبت به سال گذشته افزایش یافته؛ بودجهای که البته حساب سرانگشتی هم لازم ندارد که صرف افزایش حقوق ناشی از تورم خواهد شد.
اعتبارات هزینهای عمومی وزارت آموزشوپرورش در سال آینده ۴۴۳ همت برآورد شده است. دولت این عدد را معادل ۱۶ درصد از اعتبارات هزینهای عمومی معرفی میکند. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ۵۳۸ همت و ۱۹ درصد و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ۴۰۵ همت و ۱۰ درصد اعتبارات هزینه عمومی را به خود اختصاص دادند و این در حالی است که وزارت آموزشوپرورش بیش از یک میلیون کارمند و ۱۷ میلیون دانشآموز دارد که در جنبههای مالی، رفاهی و آموزشی و فرهنگی نیازمند توجه هستند و همه این موارد دستبهدست هم داده که سرانه دانشآموزان به شوخی نزدیکتر باشد.
مبنای محاسبه سهم آموزشوپرورش از بودجه هرچه باشد و هر درصدی که برای اعتبارات آموزشوپرورش در نظر گرفته شود، چه شش درصد باشد و چه 8.9 درصدی که برخی دیگر از کارشناسان مطرح میکنند، در نهایت نقطه اشتراک کارشناسان این است که بودجه این وزارتخانه نسبت چندانی با بایستههای آموزش دولتی و رویکرد سرمایهگذاری آیندهمحور در آموزشوپرورش نداشته و بیشتر همان انگاره قدیمی نگاه هزینهمحور به آموزشوپرورش را به نمایش میگذارد.
70 درصد بودجه صرف حقوق میشود
همانطور که گفته شد بودجه آموزشوپرورش برای سال ۱۴۰۵، ۴۸۹ هزار میلیارد تومان تعیین شده است. بودجهای که بیش از 70 درصد آن هزینه افزایش حقوق کارکنان میشود؛ یعنی بخش زیادی از ۴۴۳ همتی که در بودجه هزینهای تعیین شده است. با توجه به افزایش پلکانی حقوق و اینکه بیشتر کارمندان این وزارتخانه در پلههای پایین پایه حقوق هستند، در بهترین حالت صرف مانایی و ثبات پرداخت حقوق کارکنان خواهد شد.
بررسی بودجه ستاد و سازمانهای تابعه زیرمجموعه آموزشوپرورش میتواند گزارههای متکی بر عدد در اختیار قرار دهد که نمایانگر نحوه توزیع 10 درصد باقیمانده منابع در این وزارتخانه است.
سازمان پژوهش و برنامهریزی آموزشی: ۵ هزار و ۷۹۲ میلیارد تومان
کمک به تأمین سرانه دانشآموزی و حمایت از ارتقای پوشش تحصیلی افراد لازمالتعلیم: ۱۶ هزار میلیارد تومان
سازمان ملی استعدادهای درخشان: ۵۴۵ میلیارد تومان
وزارت آموزشوپرورش - فعالیتهای پرورشی و امور تربیتی: یک هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان
کمک به صندوق ذخیره فرهنگیان پس از تصویب اساسنامه: ۱۰ میلیارد تومان
دانشگاه شهید رجایی: یک هزار و ۷۸۶ میلیارد تومان
باشگاه دانشپژوهان جوان: ۲۲۵ میلیارد تومان
بهداشت، سلامت و تربیتبدنی مدارس: یک هزار و ۵۴۵ میلیارد تومان
سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور: ۲۴ هزار و ۷۲۷ میلیارد تومان
دانشگاه فرهنگیان: ۱۸ هزار و ۸۶ میلیارد تومان
تنها یک میلیارد برای ارتقای سلامت دانشآموزان در سالهای اخیر اقدامات متعددی در راستای تأمین، حفظ و ارتقای سلامت دانشآموزان در کشور صورت گرفته است، اما آمارها نشان میدهد که بسیاری از مدارس، بهویژه در مناطق کشاورزی و روستایی، همچنان با مشکلات جدی زیرساختی روبهرو هستند. طبق آمارها حدود 19 هزار و 900 نیروی مراقب سلامت کمبود است، 91 هزار و 292 مدرسه فاقد پایگاه تغذیه سالم، 7 هزار و 17 مدرسه فاقد آب آشامیدنی لولهکشی شهری یا روستایی، 15 هزار و 265 مدرسه فاقد آبخوری مجزا از روشویی، 11 هزار و 857 مدرسه فاقد سیستم دفع بهداشتی فاضلاب، 10 هزار و 361 مدرسه فاقد دستشویی و روشویی مناسب، 18 هزار و 94 مدرسه فاقد لولهکشی صابون مایع، 52 هزار و 472 مدرسه فاقد اتاق بهداشت مجهز و 3 هزار و 394 مدرسه دارای ساختمان خشتی، گلی، چادر یا کانکس هستند. این کمبودها نشان میدهد که بسیاری از مدارس هنوز با زیرساختهای اولیه بهداشتی فاصله زیادی دارند و مشکلات رفاهی و سلامت دانشآموزان ادامه دارد.
بررسی روند بودجه سنواتی نیز حاکی از ناتوانی منابع مالی در پوشش این نیازهاست. طی پنج سال منتهی به 1402، از بودجه مصوب 8 هزار و 721 میلیارد ریالی برای برنامه ارتقای سلامت دانشآموزان، تنها هزار و 194 میلیارد ریال تخصیص یافته است و در نهایت، برای سال 1405بودجهای معادل هزار و 545 میلیارد تومان به این بخش اختصاص یافته است. با توجه به کمبود قابلتوجه نیروی مراقب سلامت، کمبود تجهیزات بهداشتی و نبود زیرساختهای استاندارد در دهها هزار مدرسه، روشن است که این بودجه، هرچند نسبت به تخصیص واقعی سالهای گذشته افزایش یافته، هنوز به هیچ وجه برای رفع مشکلات موجود کافی نیست.
نکته مهمتر این است که تخصیص بودجه الزاماً به معنای هزینه شدن آن برای حل مشکلات سلامت دانشآموزان نیست. بخش قابلتوجهی از منابع ممکن است صرف امور جاری و نگهداری موجود شود و کمتر به توسعه زیرساختها و رفع کمبودهای اساسی مانند اتاقهای بهداشت مجهز، پایگاه تغذیه سالم، یا تأمین نیروی انسانی اختصاص یابد. به عبارت دیگر، حتی با بودجه هزار و 545 میلیارد تومانی، عملاً فاصله میان نیاز واقعی مدارس و منابع موجود همچنان بسیار زیاد است و برنامههای ارتقای سلامت دانشآموزان نمیتوانند نقش مؤثر خود را به صورت کامل ایفا کنند.
این وضعیت نشان میدهد که نگاه دولت در حوزه بهداشت و سلامت مدارس همچنان محدود به حداقلهای ضروری و هزینههای جاری است و با نیازهای واقعی و گسترده دانشآموزان بهویژه در مناطق روستایی و کمبرخوردار همخوانی ندارد. بدون افزایش منابع واقعی، اولویتبندی مؤثر و تخصیص هدفمند بودجه، مشکلات اساسی در سلامت و تربیتبدنی مدارس سالها باقی خواهد ماند و کیفیت یادگیری و رفاه دانشآموزان را تحت تأثیر قرار خواهد داد.
تربیت کدام معلم؟
در میان همه این نهادها دانشگاه فرهنگیان و سازوکار تربیت دبیر به واسطه جایگاهش، شایسته توجه و بررسی بیشتری است. گزاره تندتر از «تربیت کدام معلم» که مرسومتر است را سالهای زیادیست که میتوان از زبان دانشجومعلمان شنید: «دست دانشگاه فرهنگیان در جیب ما دانشجویان.»
بر اساس آنچه اعداد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ برملا میکنند، روند تغییر اعتبارات دانشگاه فرهنگیان نشان میدهد تمرکز بر درآمد اختصاصی این دانشگاه بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته است. اعتبارات هزینهای اختصاصی این دانشگاه با رشد بیش از ۱۸۰ درصدی، از حدود ۴۰۰۰ میلیارد تومان در سال گذشته به ۱۱۵۰۰ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۵ رسیده است. این در حالی است که تعداد دانشجویان در بهترین حالت ۲۰ درصد افزایش خواهد داشت و افزایش اعتبارات هزینهای عمومی رشد چندانی نداشته و صرفاً با رشدی ۱۰ درصدی نسبت به ۳۱۷۰ میلیارد تومان سال گذشته، به ۳۵۰۰ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۵ رسیده است. افزایش اعتبارات اختصاصی تقریباً بیش از ۱۸ برابر رشد اعتبارات عمومی است. این نکته شکاف قابل توجهی در تأمین مالی این دانشگاه ایجاد کرده است که تناسب چندانی با ضرورت تربیت معلم و اسناد بالادستی ندارد و اولویت و وظیفه این دانشگاه مأموریتمحور را تحتالشعاع قرار خواهد داد. سه برابر شدن درآمد اختصاصی با توجه به ثابت ماندن امکانات رفاهی و شرایط اعضای هیئتعلمی و نسبت آن به دانشجویان دور از واقع و تا حدود زیادی غیر قابل تحقق به نظر میرسد و اعداد آشکارا با حرفها و اسناد بالادستی به تضاد میرسند و مانع بزرگی بر راه توسعه این دانشگاه هستند. این اعداد از سالی سخت برای دانشگاه فرهنگیان و دانشجویانش خبر میدهند؛ چراکه احتمال وابستگی بیشتر دانشگاه به جیب دانشجویان بیش از سالهای گذشته است. توسعه این دانشگاه با شرایط کنونی چندان قابل دستیابی نبوده و حفظ وضع موجود هم در هالهای از ابهام قرار خواهد گرفت.
سازوکار و راهبردهای تحقق این درآمد تخصصی هنوز مشخص نشده است و با توجه به وضع موجود و پیشبینیهای تحقق این درآمد، چندان دور از تصور نیست که این دانشگاه همچنان وابسته به حقوق دانشجویان خود باشد و بخش عمده این اعتبار را از محل آن تأمین کند. کسر از حقوق دانشجومعلمان خود زیرشاخههای بسیار داشته و مسائل حقوقی آن به دیوان عدالت اداری و محکومیت دانشگاه فرهنگیان در سالیان گذشته هم کشیده شده است. فعالیتها و برنامههای تأمین اعتبار هنوز مشخص نیست و ممکن است روی راهبردهای توسعه و تجهیز این دانشگاه هم اثرگذار باشد.
بودجه تربیت دبیر شهیدرجایی هم مطلوب نیست
دانشگاه تربیت دبیر شهید رجایی هم که دیگر بازوی تربیت معلم کشور است و وظیفه تربیت هنرآموز رشتههای کاردانش و فنی را بر عهده دارد، شرایط مطلوبی در لایحه ۱۴۰۵ ندارد. رشد اعتبارات هزینه عمومی این دانشگاه با ۱۵ درصد از ۳۳۵ میلیارد تومان به ۳۸۶ میلیارد تومان در ۱۴۰۵ رسیده است. اعتبارات هزینه اختصاصی هم از ۴۹۷ میلیارد تومان به ۶۰۰ میلیارد تومان رسیده است. شرایط این دانشگاه از دانشگاه فرهنگیان بهتر به نظر میرسد ولی این به معنای فضای آرمانی آن نیست. اعداد و ردیفهای لایحه بودجه باید متناسب با اسناد بالادستی و سیاستهای کلان باشند. تضاد در اعداد تضادهای بسیاری را به دنبال خود خواهد داشت و برای مدیران عملیاتی درگیر در این مسائل مشکلات زیادی را ایجاد خواهد کرد. تقویت و توسعه کمی و کیفی مراکز تربیتمعلم برای جلوگیری از استخدامهای غیر تربیتی و غیراصولی متناسب با این شواهد و قراین آرزویی دور و دراز است که امکان برآورده شدن آن، حداقل در سال ۱۴۰۵ وجود ندارد.
وعده صندوق ذخیره فرهنگیان؛ پاس به سال بعد
صندوق ذخیره فرهنگیان هم در نوع خود شرایط جالبی در بودجه ۱۴۰۵ دارد. در لایحه بودجه تخصیص اعتبارات به صندوق ذخیره فرهنگیان مشروط به تصویب اساسنامه جدید این صندوق است. اساسنامهای که از سال ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی به واسطه فسادهای مالی صورتگرفته در این صندوق به آن ورود کرده و تحقق بودجه و حمایت دولت از آن را منوط به اصلاح اساسنامه کرده است. از همان سال اساسنامه این صندوق پای ثابت لوایح بودجه بوده و البته هنوز هم اساسنامه تهیه و تنظیم نشده است و به تبع قانون ردیف اعتبار هم تخصیص نیافته است.
میزان اعتبار تعیین شده برای این صندوق بسیار ناچیز بوده و از ابتدا حکایت از تحقق نیافتن آن و چرخش و رفتنش به سال بعد دارد. بودجه ۱۴۰۵ همان رویه شش سال قبل را پیش گرفته و اعتبار ناچیز و کمتناسب با گستردگی این صندوق را منوط به تصویب اساسنامه جدید میداند. قانونی که ممکن است برای ششمین سال پیاپی اجرا نشود.
بودجه انقباضی مانع تحقق اهداف تحول بنیادین
نسبت به شرایط و بودجه انقباضی میتوان بودجه آموزشوپرورش و برآیند منابعی که برای آن در نظر گرفته شده را مطلوب دانست. البته مطلوبی که آموزشوپرورش را در شرایط فعلی حفظ میکند. مطلوبی که ماناست ولی با پویایی و تحرکی که یک نظام آیندهساز باید داشته باشد، فاصله دارد. بودجه فعلی که با توجه به روند و ساختار اصلاح و تصویب لایحه امکان تغییر آنچنانی ندارد، در بهترین حالت هزینهها و مشکلات جاری آموزشوپرورش را پوشش میدهد و حداقل در سال آینده نمیتوان از آن انتظار کیفیت بخشی و حل مسئله، اجراییسازی سند تحول بنیادین و بهصورت کلی همه سیاستهای کلان جمهوری اسلامی را داشت. اعداد و ارقام از هزینهبر بودن آموزشوپرورش سخن میگویند و سیاستگذاران و اسناد بالادستی شعار سرمایهگذاری مستقیم میدهند. ردیفهای بودجه آموزشوپرورش هیچ نسبتی با اهمیت آموزشوپرورش سیاستگذاری کلان دولت برای سرمایهگذاری در آن ندارد.
بودجه و چگونگی تمرکز آن نمایانگر اولویتهای اصلی دولت است. اولویتهایی که از نظر منطقی باید با سند هفتم پیشرفت و دیگر اسناد بالادستی تطابق و تفاهم داشته باشند. بودجه ۱۴۰۵ فرصتی بود برای آنکه با پیشبینی منابع پایدار، اجرای اهداف سند تحول بنیادین و تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در حوزه آموزشوپرورش تضمین شود. حال آنکه رویکرد انقباضی به بودجه آموزشوپرورش هم رسیده و فرصت چندانی برای پرداختن به این مسائل و اسناد بالادستی در نظر گرفته نشده است. مبهم شدن رابطه دانشگاه فرهنگیان با سازمان نوسازی مدارس و افزایش درآمدهای اختصاصی، و شفاف نبودن هزینهها همه از مواردی است که فقط و فقط در همین حوزه آموزشوپرورش نمایانگر تعارض با سیاستهای کلان و نگاه هزینهمحور به آموزشوپرورش است.
بودجه ۱۴۰۵ که در ایستگاه نهایی خود است ولی دید سرمایهمحور و تدوین بودجه سرمایهمحور برای آموزشوپرورش و افزایش واقعی سهم آن از محل بودجه عمومی در سالهای آینده میتواند این سازمان و ساختارش را به پویایی و حل مسئله نزدیکتر کند.
هرچند اعداد فعلی نشان میدهند فاصله سازمان برنامهوبودجه تا این ایدهآلها هنوز زیاد است و برای سالهای آینده هم چنین چالشهایی تکرار خواهد شد. لایحه بودجه پس از بررسی و اصلاحات در کمیسیون تلفیق تصویب شد. مهمترین تغییر آن نسبت به قبل افزایش پلکانی حقوق و رشد ۴۵ درصدی درآمد حداقلیبگیران است. اعداد هنوز هم آینه شرایط هستند. با توجه به روند و رویکرد قانونی از ابتدا هم نمیشد انتظار زیر رو شدن ردیفهای بودجه را داشت.
