• تقویم روزنامه فرهیختگان ۰۹:۲۹ - ۱۳۹۸/۱۰/۰۳
  • نظرات روزنامه فرهیختگان۰
  • 0
  • 0
کارشناسان در گفت‌وگو با «فرهیختگان» امکان اصلاح در بودجه ۹۹ را بررسی کردند

بودجه چند دوازدهم تصویب کنید

مجلس می‌تواند با توجه به آیین‌نامه داخلی خود در شرایط فعلی، با تصویب «یک‌دوازدهم» بودجه برای فروردین ۹۹، فعلا مشکلات کوتاه‌مدت را‌ حل کرده و اصل بودجه را با کلیات به دولت برگرداند.

به گزارش «فرهیختگان آنلاین»، پس از خروج آمریکا از برجام و همچنین اعمال تحریم‌ها، با کاهش قابل‌توجه میزان صادرات نفت، موضوع جبران کسری بودجه که سال‌ها دولت آن را از طریق درآمدهای نفتی تامین می‌کرد، مساله محوری کشور شد. از این‌رو یک مطالبه نخبگانی برای اصلاح ساختار بودجه با هدف کاهش اجباری وابستگی به درآمدهای نفتی و اتکا به درآمدهای پایدار و همچنین هزینه‌کرد کارا بودجه در کشور شکل گرفت.در همین راستا دولت، سازمان برنامه و بودجه را مکلف به تهیه برنامه اصلاح ساختار بودجه کرد. پس از چندین‌ماه سرانجام نیمه دوم خردادماه سال جاری نتایج اولیه گزارش این سازمان منتشر شد. این گزارش برای اصلاح ساختار بودجه، بر دو حوزه اصلی یعنی 1-هزینه‌کرد کارا (شامل اصلاح نظام بودجه‌ریزی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی، اصلاح سیاست‌های حمایتی و تامین‌اجتماعی) و 2-درآمدزایی پایدار و ارتقای توسعه و عدالت (شامل اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی، اصلاح نحوه مدیریت بر دارایی‌های دولت و اصلاح نظام مالیه نفت و گاز) متمرکز شده بود.در کنار این گزارش، بازوی پژوهشی مجلس نیز در گزارشی با عنوان «برنامه اداره کشور بدون نفت» محورهای ده‌گانه برای سالم‌سازی بودجه ایران از نفت را ارائه داد. در این گزارش در دو بخش منابع و هزینه‌ها پیشنهادهایی مطرح شده بود که ازجمله می‌توان به ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، جلوگیری از فرار مالیاتی و ایجاد پایه‌های جدید مالیاتی، اصلاح حداقلی قیمت حامل‌های انرژی، فروش بخشی از سهام و دارایی‌های غیرمنقول دولتی، صادرات فرآورده‌های نفتی و حذف یارانه چند دهک در پرداخت یارانه نقدی اشاره کرد.پس از تهیه این دو برنامه، امیدها برای اصلاح ساختار بودجه بیشتر شد، اما در کمال ناباوری در عمل توجه کافی به این پیشنهادهای اصلاحی نشده و لایحه بودجه سال 99 بدون کمترین اصلاحات ساختاری، به مجلس ارائه شد.یکی از اصلی‌ترین پیامدهای این بی‌توجهی، حجم بالای بیش‌برآوردی است که «فرهیختگان» نیز طی گزارشی با عنوان «۶ حفره بزرگ در بخش درآمد‌های بودجه ۹۹» با دریافت دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی، این موضوع را مورد نقد قرار داد. گزارش مذکور نشان می‌داد با سیاست‌های فعلی قوه مجریه، بخش عظیمی از درآمدهای مالیاتی، درآمد فروش اوراق مالی و فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت تحقق نخواهد یافت و دولت با کسری چشمگیر بودجه مواجه خواهد شد. در گزارش پیش‌رو، سه کارشناس اقتصادی به این سوال پاسخ داده‌اند که در حال حاضر مجلس باید چه تصمیمی درمورد لایحه بودجه بگیرد.

   4 پیشنهاد برای سیاستگذاری

اولین پیشنهاد و البته پیشنهاد محوری کارشناسان اقتصادی این است که:

1-با توجه به عدم رعایت اغلب رهنمودهای اصلاح ساختار بودجه، عدم رعایت سقف بدهی‌های تحت تکلیف برنامه ششم توسعه و پیشنهادهای اتاق‌فکرهایی همچون مرکز پژوهش‌های مجلس و اتفاق‌نظر اقتصاددانان در عدم تحقق منابع پیشنهادی لایحه بودجه سال آتی، مجلسی‌ها لایحه بودجه را به‌صورت یک‌دوازدهم برای فروردین 99 تصویب و کلیات آن را برای انجام اصلاحات لازم به دولت برگرداندند تا پس از برگزاری انتخابات مجلس، لایحه اصلاح‌شده دوباره به مجلس ارائه شود.

2- دومین پیشنهاد مربوط به منابع بودجه است. کارشناسان اقتصادی معتقدند دولت با بی‌توجهی به سه حوزه ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، مبارزه با فرار مالیاتی و ایجاد پایه‌های جدید مالیاتی (همچون مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر مجموع درآمد و...) عمده تمرکز خود را بر اخذ مالیات از بخش حقوق و دستمزد و مالیات شرکت‌های تولیدی و خدماتی غیردولتی گذاشته است که این امر می‌تواند به تعمیق رکود در اقتصاد ایران منجر شود. در این زمینه سه سیاست در حوزه مالیاتی پیشنهاد شده است.

3- سومین مورد مربوط به بخش هزینه‌هاست. کارشناسان اقتصادی می‌گویند لایحه بودجه سال آینده برمبنای اصول بودجه‌ریزی عملیاتی تدوین نشده و هر دستگاه دولتی صرفا برمبنای تعداد منابع انسانی و وضعیت موجود درخواست بودجه داده است. آنان معتقدند تا زمانی که بودجه‌ریزی مبتنی‌بر فعالیت، عملکرد و اهداف دستگاه‌ها نباشد، انتظار کاهش هزینه‌ها بی‌فایده است. مثال بارز این بخش، وضعیت کسری بودجه در صندوق‌های بازنشستگی زیرمجموعه دولت است. برای مثال طبق آماری که دولت ارائه داده، طی سال 97 دولت درمجموع 70 هزار میلیارد تومان برای جبران کسری بودجه به صندوق‌های بازنشستگی زیرمجموعه خود (عمدتا صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح) کمک کرده است. در این زمینه بررسی وضعیت بودجه صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد به‌رغم اینکه این صندوق در مجموع 113 شرکت (مجموع شرکت‌های مدیریتی و کنترلی) تولیدی بزرگ در حوزه‌های پتروشیمی، نفت و گاز، معادن و بخش خدمات دارد، اما بودجه این صندوق در دولت روحانی از حدود11.5 هزار میلیارد تومان در سال 92 به 40.5 هزار میلیارد تومان در سال 98 و به 50.7 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال آینده رسیده است. حال این سوال مطرح می‌شود که چگونه ممکن است دولت مدعی انجام اصلاحات ساختاری در بودجه باشد، اما در همان حال فقط در یک‌سال بودجه صندوق بازنشستگی کشوری با آن همه منابع سرمایه‌گذاری 10 هزار میلیارد تومان افزایش یابد. آیا نباید اصلاح ساختار بودجه را از همین حیاط خلوت صندوق بازنشستگی کشوری شروع کرد؟

4- اخیرا در فضای رسانه‌ای کشور برخی اظهار داشته‌اند راهی جز جبران کسری بودجه از طریق حذف ارز 4200 تومانی و حذف یارانه پنهان حامل‌های انرژی نیست. در این زمینه کارشناسان می‌گویند اگر قرار باشد کالاهایی که با ارز ۴۲۰۰ تومانی وارد می‌شوند، با همان نرخ ارز وارداتی به دست مصرف‌کننده نهایی نرسد، می‌توان آن را حذف کرد اما این موضوع درمورد همه کالاهای وارداتی مصداق ندارد. درمورد حامل‌های انرژی نیز آنان معتقدند با ناپختگی سیاستگذاری دولت در موضوع بنزین، تصمیم‌گیری جدید در این حوزه ممکن است به فاجعه تبدیل شود.

وحید شقاقی‌شهری، اقتصاددان/

فقط یک اراده برای تحقق این 3 برنامه

در بخش درآمدها یا منابع، بدنه کارشناسی خارج از دولت تقریبا مباحث خوبی را در رسانه‌های عمومی و جمعی مطرح کردند که برسر چند مولفه در لایحه بودجه سال آینده یک توافق و تفاهم بین همه کارشناسان وجود دارد. اجماع مذکور این است که 195 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال آینده با ادامه شرایط فعلی سیستم مالیاتی در کشور، محقق نخواهد شد. البته باید تاکید کنم وقتی ما به شاخص‌های کلان اقتصاد ایران نگاه می‌کنیم، درآمد مالیاتی 195 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال آینده رقم عجیب و غریبی نیست، چراکه معتقدم درصورت اصلاح نظام مالیاتی، ما حتی می‌توانیم سهم 40 درصدی مالیات در منابع بودجه را به 60 درصد نیز برسانیم. مطالعات مختلف نشان می‌دهد دولت برای افزایش درآمد مالیاتی بدون آسیب به بخش مولد اقتصاد، سه راه پیش‌رو دارد که در کوتاه‌مدت می‌تواند درآمد مالیاتی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال آینده را محقق سازد.

مورد اول  مربوط به معافیت‌های گسترده مالیاتی است. من اطلاع دارم مجلسی‌ها درمورد معافیت‌های گسترده‌ مالیاتی در بخش‌های مختلف، این روزها بحث و جدل دارند. برآوردهای مختلف نشان می‌دهد درمجموع ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان معافیت مالیاتی در اقتصاد ایران داریم که اگر ساماندهی شوند، با یک نگاه اثربخشی و سختگیرانه شاید ۲۰ تا ۳۰ هزار میلیارد تومان از این محل درآمدزایی جدید عاید دولت شود.
مورد دوم این است که در کنار حذف معافیت‌های مالیاتی، اگر دولت چند پایه مالیاتی جدید به پایه‌های موجود اضافه کند (همچون مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر سپرده‌های بانکی با لحاظ برخی مصلحت‌ها)، برآورد می‌شود با همین زیرساخت‌های موجود حداقل ۳۰ تا ۴۰ هزار میلیارد تومان درآمد از این محل نصیب دولت خواهد شد.

مورد سوم مبارزه جدی با فرار مالیاتی است که درصورت وجود اراده در دولت، می‌توان بخش دیگری از کسری منابع دولت را از این طریق جبران کرد. در این زمینه برآوردهای سازمان‌های دولتی و کارشناسان اقتصادی نشان می‌دهد در اقتصاد ایران در بدبینانه‌ترین برآورد، حداقل ۴۰ تا ۵۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی داریم که با کمی تقویت زیرساخت‌های سازمان امور مالیاتی می‌توان بخشی از آنها را اخذ کرد.  بنابراین برآورد بنده این است که با قانون‌گذاری دولت و مجلس در این سه حوزه‌ای که گفته شد، با همین زیرساخت‌های فعلی می‌توان به 70 تا 80 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی جدید دست یافت و دیگر نگران عدم تحقق درآمد مالیاتی نشد. ضمنا توجه داشته باشیم مسئولانی که به بهانه‌های مختلف درمورد تحقق درآمد مالیاتی در این سه حوزه تردید از خود نشان می‌دهند، رفتار آنها صادقانه نیست، چراکه معتقدم بخشی از این مخالفان عملا همان ذی‌نفعانی هستند که کاملا با فسادهای این حوزه تعامل داشته و از جراحی اقتصادی در هراسند.

   فروش اموال دولتی نیازمند یک سازمان مقتدر است

در بخش درآمدها، در کنار درآمدهای مالیاتی، مورد دوم مربوط به نحوه تحقق درآمد 49 هزار میلیارد تومانی دولت از فروش اموال مازاد دولتی است. در این زمینه معتقدم اگر دولت در سه یا چهارماه آینده نتواند ساختارهای قانونی و سازمانی برای اجرای این برنامه طراحی کند، درآمد پیش‌بینی‌شده از این محل در لایحه بودجه سال 99 محقق نخواهد شد؛ تجربه‌ای که در مواجهه با نهادهای دولتی داشته‌ام. همچنین تجربه‌ای که در زمینه خصوصی‌سازی و... از دولت سراغ داریم، مشخص می‌کند فروش اموال دولتی قطعا نیازمند سازمان مقتدر دولتی با مقررات مصوب است که این سازمان بتواند با آن قوانین اقدام کند. برای مثال در سال ۹۸ تلاش‌های زیادی برای فروش اموال مازاد دولتی انجام شده اما عملا هیچ دستگاه دولتی حاضر به ارائه لیست اموال و دارایی‌های مازاد به وزارت اقتصاد نشده و چیزی هم از این ناحیه عاید دولت نشده است.

   بودجه‌ریزی عملیاتی لاف بود

اما در کنار بخش منابع یا درآمد، توجه به بخش هزینه‌ها نیز بسیار مهم است. در این زمینه تا زمانی که دولت اقدام به بودجه‌ریزی عملیاتی نکند، همه حرف و حدیث‌ها درمورد کاهش هزینه‌ها بی‌مفهوم خواهد بود. دولت قبلا گفته بود براساس رهنمودهای برنامه اصلاحات ساختاری بودجه، در لایحه بودجه سال آینده به سمت بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد و اهداف خواهد رفت، اما نگاهی به لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد این امر محقق نشده است. وقتی بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد و برنامه هر دستگاه باشد، دستگاه‌ها مجبور هستند مبتنی‌بر فعالیت، عملکرد و اهدافی که ارائه می‌دهند، بودجه درخواست کنند، این در حالی است که چندین دهه است دستگاه‌های دولتی صرفا برمبنای تعداد منابع انسانی و وضعیت موجود خود به سمت جذب بودجه حداکثری می‌روند.می‌گویند بودجه 99 به سبک بودجه‌ریزی عملیاتی است، اما شما بروید یک مورد مثال بیاورید که ثابت کند لایحه بودجه برمبنای شفاف‌سازی هزینه‌ها، کنترل هزینه‌های عمومی دولت و تهیه برنامه‌های عملیاتی کاهش هزینه برای دستگاه‌های پرهزینه، حذف موازی‌کاری بین دستگاه‌ها، افزایش بازدهی شرکت‌ها و سرمایه‌های در اختیار صندوق‌ها، ساماندهی سیاست‌های حمایتی جهت جلوگیری از ناهماهنگی‌ها و موازی‌کاری‌های موجود تدوین شده است. پس زمانی که بودجه‌ریزی به سبک دهه‌های پیشین صورت می‌گیرد، نباید انتظار داشت مدیران دولتی ریخت‌وپاش نکنند.

 

 سیداحسان خاندوزی ، عضو هیات‌علمی دانشگاه علامه‌طباطبایی:

برخی اعداد بودجه برای رضایت نمایندگان است